Предлагаем вашему вниманию первую из серии написанных специально для D-Russia.ru статей вице-президента по стратегическим инициативам ПАО «Ростелеком» Бориса Глазкова на тему цифровизации государственного управления.
От автора
Так получилось, что все 17 лет своей профессиональной деятельности я работаю в государственных или окологосударственных структурах, и всё это время занимаюсь информатизацией государственного управления и самими информационными технологиями. Я видел эти вещи изнутри научно-исследовательского института, войсковой части, федеральной службы, федерального министерства, компании с государственным участием. Да и углы зрения я испробовал разные: специалиста и управленца, заказчика и подрядчика, операционного менеджера и стратега. Строил систему управления крупной корпорацией, внедрял загранпаспорта с чипом, развивал электронное правительство, теперь увлекаюсь «цифровой экономикой» и сетями связи пятого поколения.
За это время тренд на информатизацию в головах большинства окончательно вытеснил автоматизацию, а информатизацию, в свою очередь, все больше затмевает цифровизация. Под влиянием этих веяний и в суматохе каждодневных дел мы склонны терять общую нить глобального сюжета. Мы часто забываем конечную цель и смысл совершаемых действий и не задаёмся широкими вопросами о том, зачем вообще вся эта цифровизация нужна? Как расставить приоритеты и сфокусировать усилия? Как измерить степень успеха? Кто должен её измерить, в конце концов?
Предлагаю на суд пытливого читателя свои ответы на эти смыслообразующие вопросы и понимание цифровизации государственного управления, её принципов и целей. Буду очень признателен за мнение читателей и обратную связь, потому что улучшить свои знания и опыт можно, только вступив в дискуссию и поняв альтернативные точки зрения.
Борис Глазков
Последние несколько лет государство предпринимает настойчивые попытки оседлать тренд на цифровизацию. Структурированные большим количеством чиновников, экспертов и представителей бизнес-структур, эти попытки обрели достаточно целостный вид и форму национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Стремясь «внедрить цифру» (и по ходу дела уточняя, что же это такое) в различные секторы отечественной экономики, коллеги в правительстве не забыли и про цифровизацию самих себя и смежных ветвей власти. Соответствующий раздел программы («Цифровое государственное управление») появился позднее других, хотя содержание для него готовилось и нарабатывалось в нашей стране последние 10 лет – России есть чем гордиться в области информатизации отдельных государственных органов, регионов, а также в построении электронного правительства.
С начала 2010 года уровень новаторства, темп информатизации государства и понимания её перспектив были более чем конкурентоспособными на мировой арене. Однако в силу ряда конъюнктурных причин многое из идей положили «под сукно», приостановили или попросту забыли. Спустя 6-7 лет мы наблюдаем скромный ренессанс проекта модернизации системы государственного управления с использованием теперь уже цифровых технологий. Спасибо цифровой экономике уже хотя бы только за это.
В этой статье я хотел бы предложить своё понимание и видение целевого состояния государственных услуг и функций, порассуждать об их развитии в режиме out of the box, без привязки к многозначным номерам мероприятий национальной программы и компромиссным, выстраданным в лоббистских сражениях, формулам целей/задач/вех.
В стремлении собрать в коробку нового федерального проекта все «пылящиеся по углам» кубики цифрового государства мы не должны забывать, что цель сборки — не прибраться в комнате и не только получить бюджетные ассигнования, но и, без всякого пафоса, — улучшить качество жизни людей. Не так ли?
Великая учётная система
Как государство влияет на это самое качество жизни? Отложим в сторону политическую составляющую жизни государства (вряд ли программа «цифровой экономики» призвана изменить её), и останется хозяйственная деятельность самого государства и государственное вмешательство в хозяйственную деятельность людей и организаций.
Государство вмешивается в нашу жизнь и работу, чтобы обеспечивать и защищать наши права и соблюдать баланс интересов индивида и общества. Купил квартиру — зарегистрируй право собственности. Исполнилось 14 лет – получи паспорт. Хочешь вести бизнес — зарегистрируй фирму или ИП. Хочешь водить автомобиль — получи права. Решил завести семью — оформи брак в ЗАГСе. Необходимость иметь дело с государством проистекает из необходимости для него самого решать задачи защиты наших прав и реализации наших обязанностей: чтобы право собственности на квартиру защитить, его сначала надо зарегистрировать, учесть. Чтобы меня как личность признавать и защищать мои права, меня сначала надо снабдить идентификатором. Чтобы пустить меня за руль автомобиля и возложить на меня ответственность за соблюдение ПДД, моё право водить машину сначала надо оформить. И так далее. В конечном счёте даже налоги с нас собирают (реализуют наши обязанности), чтобы обеспечивать наши права в будущем. Поэтому полученные доходы мы декларируем, и это тоже учитывается государством.
Получается, что государство мы можем рассматривать как Великую учётную систему, которая стремится пересчитать всех и вся, чтобы исполнить свои задачи, прописанные в конституции. Учитываются права, обязанности, статусы, объекты – ровным счётом всё, что надо знать, чтобы обеспечивать наши же права и вершить справедливый суд. И этот учёт государство встраивает в жизненные процессы физических и юридических лиц, перекладывая тем самым своё административное бремя и издержки на граждан и бизнес. Ведение огромного количества реестров и кадастров требует выверенных процедур: нельзя же допустить, чтобы в учётной системе были неверные данные, и права на мою квартиру по ошибке записались за кем-то другим. Получаются мудрёные процедуры и регламенты, межведомственная переписка, сложные информационные системы, формы заявлений с множеством полей, звонки граждан в call-центры и прочее, что в совокупности называется «государственные услуги». А всё оттого, что ему, государству, надо всё вовремя учесть, и это в наших же интересах!
И в этом месте зачастую происходит подмена понятий. Назвав всё это множество государственных процессов и их вмешательств в жизнь граждан и бизнеса государственными услугами, мы неосознанно начинаем соглашаться с тем, что они и есть то благо, которое нам нужно. Вот хочется же поехать за границу — надо получить загранпаспорт. Хочешь работать — получи ИНН. Хочется сесть за руль — надо получить права. Хочешь владеть оружием — надо получить лицензию. Выходит, что паспорт, права, разрешения и различного рода лицензии на осуществление специфической деятельности — это крайне востребованные блага, которые государство нам и предоставляет. Однако это всего лишь навязанные нам Великой учётной системой вещественные отметки о том, что где-то в ней учтены наши права и обязанности. Называть всё это услугами несколько неточно.
Конечно, есть такие формы государственной поддержки, которые действительно полезны для гражданина: например, материнский капитал и прочие государственные пособия, субсидии и льготы. Только вот чтобы до них добраться, всё равно надо пройти через жернова Великой учётной системы, доказав ей, что ты в ней отмечен. Хотя, казалось бы, собрать информацию о том, что родившийся ребёнок — третий в семье, Великая учётная система могла бы и сама. Ведь цель учёта — не в нём самом, а в предоставлении гражданину блага на основе логического вывода из имеющихся учётов и дополнительной информации. Причём эта дополнительная информация уже в каком-то учёте есть, но государству иногда проще спросить её у того, кто пришёл за благом.
Представим, что Великая учётная система усовершенствовалась настолько, что готова автоматически выдавать материнский капитал, предоставлять всяческие субсидии и льготы всем, кто только что получил на это фактическое право. Хватит ли государственных бюджетов на такую социальную справедливость? Достаточно ли у государства ресурсов, чтобы покрыть свои социальные обязательства, если их придётся исполнять на 100% в режиме реального времени? Кто-то считал?
Разрешительная и контрольно-надзорная деятельность государства подчинена тому же мотиву учётной системы: пересчитать, кому что разрешили, а потом контролировать, как выполняется то, что разрешили. Это гарантирует защиту наших прав. Но выглядит зачастую так, как будто Великая учётная система существует сама ради себя.
Итак, государство стремится защищать права и реализовывать обязанности граждан и бизнеса. Это невозможно делать, если не знать и не учитывать эти самые права и обязанности в привязке к объектам и субъектам. Поэтому государство становится Великой учётной системой, которая опутывает жизнедеятельность граждан и бизнеса процессами, позволяющими вести учёты своевременно и точно. Зачастую эти государственные процессы несколько неточно называют услугами, а результаты их воспринимают как блага, хотя либо полностью, либо в значительной степени это всего лишь наши обременения и издержки, связанные с работой огромной учётной системы.
Конечно, термин «цифровая экономика» многих сбивает с толку, не позволяя правильно позиционировать очередной виток развития цивилизации. В этом термине и в соответствии с заявленной программой экономика выглядит как всеобъемлющая среда жизни общества. Однако в нашем бытовом понимании, эта область значительно уже. А уж «Цифра» совсем тут не причем. С таким же успехом можно назвать экономику электроимпульсной, или битовой. И это было бы ближе к внутренней сущности реализации вычислительной техники и систем передачи. К тому же не затрагивая с детства всем привычного слова «цифра», утвердившегося в сознании как единичный знак системы нумерации (цифровой нотации). Но кому нужна эта внутренняя начинка, если замахнулись на всеобъемлющую технологию?
К сожалению, большинство чиновников, простой перевод существующих процедур к хранению информации в машинах и обработки их там, выдают за достижения «цифровой экономики». Но такая «цифровизация» не несет с собой никаких принципиально новых решений, а автоматизируя прежние технологии управления, мы получаем только дополнительные большие расходы, новые риски и проблемы с кадрами.
А последние 20 лет точно всё для галочки и на бумаге,фарс. Тут стратег нужен
С примерами надо быть аккуратнее. «Хочешь водить автомобиль — получи права.» — это не вмешательство в личные дела человека-водителя, а защита общества от неопытных водителей. «Решил завести семью — оформи брак в ЗАГСе.» — никто Вам не запрещает жить вместе вне брака. Институт брака создан для защиты членов общества. Так что в последнем случае, государственная деятельность – только регистрационная, а не разрешительная (как со сбором валежника).
Да, государство создает и поддерживает всевозможные регистры в соответствии с существующими законами, однако говорить «государство мы можем рассматривать как Великую учётную систему» суть потеря смысла, т.к. государство – это система законов и правил для применения который нужна определенная информация.
В настоящее время, законы и информация для них существуют в отдельно взятых министерствах, но они не организованы как система. Поэтому-то люди и дают одну и ту же информацию в различные министерства и ведомства, что требует значительных усилий. Значит, что проблема не в том, что государство собирает информацию о гражданах, а в том, что государство делает это очень неэффективно. Это характерно для, практически, всех государств.
Поэтому проблема сводится к архитектуре решения, в котором информация от граждан собирается единожды, надёжно хранится и используется с соблюдением строгих мер информационной безопасность – целостности, защиты личной информации и проч. Все остальные рассуждения – это эмоции. А использование аргументов как «Далеко не каждый государственный орган может позволить себе специалистов по управлению CX (customer experience)» вообще несерьезно. Потому что хорошо известно, что ИТ департамент внутри гос. органа – это крайне неэффективно. Поэтому ИТ департаменты разных гос. органов объединяю в отдельный орган, который предоставляет общий и специальный услуги остальным гос. органам. Это мы проходили 10+ лет назад в правительстве кантона Женева и видим во многих других странах.