Об авторе: Наталья Резина, директор портфеля проектов ООО «МетаПрайм».
Не успело сообщество разработчиков и пользователей информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) прийти в себя от осмысления проекта приказа Минстроя России «Об утверждении технических требований к ведению реестров ГИСОГД , методики присвоения регистрационных номеров, форматов предоставления …» (далее приказ Минстроя России об утверждении технических требований к ГИСОГД – см. предыдущие публикации здесь и здесь), который должен появиться в соответствии с постановлением правительства РФ №279 от 13.03.2020 к июлю 2020 года, как 25 мая появился очередной проект постановления правительства РФ «О проведении в 2020-2022 годах эксперимента по информационному обеспечению градостроительной деятельности с применением облачного решения».
Суть проекта постановления – в целях реализации национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации» и внедрения системы управления жизненным циклом объектов капитального строительства (ОКС) на основе технологий информационного моделирования создать «Облачное решение по информационному обеспечению градостроительной деятельности» (ГИС ОР ИОГД) и провести его опытную эксплуатацию с участием пилотных исполнительных органов власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. При этом органам исполнительной власти (ОИВ) субъектов РФ и органам местного самоуправления (ОМСУ) необходимо будет обеспечить «миграцию информационных ресурсов государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации в ГИС ОР ИОГД (при наличии созданных государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности субъектов). Сроки проведения эксперимента – с 1 июля 2020 по 1 декабря 2022. Создание ГИС ОР ИОГД должно выполняться с применением типового программного обеспечения для создания и ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности с функциями автоматизированной информационно-аналитической поддержки осуществления полномочий в области градостроительной деятельности и типовой документации для создания и ведения указанных государственных информационных систем.
Давайте прочтём нормативные документы по теме «Информационное обеспечение градостроительной деятельности» глазами человека, которому не чужды вопросы создания информационных систем и которого интересует, какие системы создаются в нашей стране по этой отдельно взятой теме.
Исходные данные:
1. Градостроительный кодекс, статьи 56 и 57, которые говорят:
- ГИСОГД должна быть, может быть ГИСОГД с функциями информационно-аналитической поддержки осуществления полномочий в области градостроительной деятельности (ИСИАП).
- Создание ГИСОГД или ИСИАП обеспечивается уполномоченными ОИВ субъектов РФ или подведомственными им государственными бюджетными учреждениями.
- Сведения, документы и материалы размещаются ОИВами и ОМСУ субъекта РФ в указанных системах.
2. ФЗ «О внесении изменений в ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов…» и отдельные законодательные акты РФ №151-ФЗ от 27.06.2019, который дополняет градостроительный кодекс РФ с 01 декабря 2022 следующими частями:
- Ст.56 ч.3.1 и ч.3.2, которые вводят определение ГИСОГД РФ, которая обеспечивает интеграцию ГИСОГД субъектов РФ, федеральных государственных информационных систем, информационных систем заинтересованных юридических лиц посредством подключения к ней через технологические интерфейсы таких информационных систем.
- Ст.56 ч.8 (об организации доступа к данным ГИСОГД и ИСИАП с использованием официальных интернет-сайтов), которая уточняет, что речь идёт именно о ГИСОГД или ИСИАП субъектов РФ.
- Ст.56 ч.9 — об организации доступа через Интернет именно к ГИСОГД РФ.
- Ст.57 ч.1 — ГИСОГД РФ создается, развивается эксплуатируется ФОИВ, ГИСОГД субъекта РФ — ОИВ субъекта.
- Ст.57. ч.1.4 — порядок ведения ГИСОГД РФ устанавливается правительством РФ.
Анализируя эти федеральные законы, рисую себе обобщённую архитектуру, в которой есть ГИСОГД РФ как отдельная государственная информационная система (ГИС), ГИСОГД субъектов РФ – тоже как отдельная ГИС, федеральные информационные системы, иные информационные системы, и эти системы взаимодействуют через технологические интерфейсы. Вроде логично.
Что же тогда такое ГИС ОР ИОГД и почему ФОИВы создают некую ГИС, которую по полномочиям должны создавать субъекты РФ? И почему региональным ОИВ, создавшим ГИСОГД субъектов РФ, которых определят как пилоты в эксперименте, надо выполнить миграцию данных, а не обеспечить взаимодействие через технологические интерфейсы?
Попробуем копнуть глубже и почитаем следующие источники:
1. Концепция внедрения системы управления жизненным циклом объектов капитального строительства с использованием технологий информационного моделирования (далее СУ ЖЦ ОКС).
2. Техническое задание на выполнение работ (оказание услуг) по разработке и сопровождению ГИСОГД РФ, размещённое сейчас на сайте госзакупок (ТЗ на создание ГИСОГД РФ).
Концепция разрабатывалась Минстроем России с участием заинтересованных федеральных органов исполнительной власти, национальных объединений в сфере инженерных изысканий, проектирования и строительства, научных и образовательных организаций во исполнение поручения президента РФ от 19 июля 2018 №Пр-1235 о переходе к системам управления жизненным циклом (СУ ЖЦ) ОКС путём внедрения технологий информационного моделирования в целях модернизации строительной отрасли и повышения качества строительства.
Постойте, скажет внимательный читатель, при чём здесь СУ ЖЦ ОКС? Изучаем «концептуальную архитектуру цифровой платформы», представленную в документе, и видим, что в общем-то она схожа с архитектурой ГИСОГД РФ, подсистемы этой цифровой платформы и планируемой к созданию ГИСОГД РФ пересекаются. Опять же, информационное моделирование везде упоминается. Так как же всё-таки СУ ЖЦ ОКС соотносится с ГИСОГД РФ? Равны ли они? Или после ГИСОГД РФ нас ожидает ещё СУ ЖЦ ОКС? Или термины «цифровая платформа» и СУ ЖЦ ОКС завершились вместе с 2019 годом, когда появлялись многочисленные версии концепции? Тем не менее утверждённой концепции системы управления ЖЦ ОКС на сегодня нет. Мне довелось читать несколько версий концепции, и для себя я сделала вывод, что СУ ЖЦ ОКС и ГИСОГД РФ – это синонимы; однако термин «ГИСОГД РФ» в какой-то момент из концепции убрали и сделали это видимо потому, что ГИСОГД ассоциируется с ГИСОГД субъектов РФ или ИСОГД муниципальных районов, к которым применялось отменённое в марте постановление правительства №363 от 9 июня 2006 г. N 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», определявшее эти системы скорее как архив документов, а не как системы ведения реестров данных (требования к ведению реестров вводится постановлением правительства №279 и далее раскрывается в приказе Минстроя России об утверждении технических требований к ГИСОГД ). При этом термин «цифровая платформа» – моден, и его можно трактовать широко, хотя в Градостроительном Кодексе прописана именно ГИСОГД РФ. При этом в последней (хоть и не утверждённой) версии концепции никакого облачного решения для субъектов РФ нет.
Перейдем к ТЗ на создание ГИСОГД РФ. В нём в качестве одной из основных задач системы (п.2.2) указана «интеграция государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности субъектов Российской Федерации, федеральных государственных информационных систем, предусмотренных Градостроительным кодексом, иных федеральных государственных информационных систем (включая федеральную государственную информационную систему «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)»), информационных систем заинтересованных юридических лиц». В требованиях к системе в целом (п.4.1) приведена схема взаимодействия ГИСОГД РФ с внешними информационными системами, в числе которых есть и ГИСОГД субъектов РФ. Что в общем-то тоже логично, ибо по действующим нормативным документам создание ГИСОГД – это полномочия субъектов.
Но документы надо читать до конца. В требованиях к централизации системы (п.4.1.1.1.3) указано, что «решение о применении централизованной, распределённой или иной архитектуры принимается Заказчиком на основании предложений Исполнителя с учётом планов дальнейшего развития ГИСОГД РФ, изложенных в пункте 4.1.1.6 ТЗ», и на рисунке 2 приведена общая архитектура ГИСОГД РФ, в которой почему-то появляется подсистема «Облачное решение ГИСОГД субъекта РФ», которая ранее в составе подсистем не была упомянута. Правда, указано, что реализация именно этой подсистемы не входит в рамки настоящего ТЗ и планируется к реализации в ходе развития ГИСОГД РФ и относится к перспективам развития ГИСОГД:
«Планируется расширение набора подсистем ГИСОГД РФ, прежде всего, в направлении развития подсистем документооборота в строительной отрасли: реализация в рамках ГИСОГД РФ подсистемы «Облачное решение государственной информационной системы обеспечения градостроительной отрасли субъекта Российской Федерации. Подсистема предназначена для эксплуатации в субъектах РФ, в которых отсутствует ГИСОГД субъекта РФ или качество реализации ГИСОГД субъекта РФ в которых невысоко, а также нативной (так в оригинале – ред.) интеграции подсистемы с ГИСОГД РФ», и далее идёт общее описание этого облачного решения.
Получается, что Градостроительный кодекс разделил полномочия создания ГИСОГД РФ и ГИСОГД субъектов РФ; в концепции создания СУ ЖЦ ОКС облачного решения для ГИСОГД субъекта РФ нет, но в ТЗ на создание ГИСОГД РФ облачное решение закладывается. При этом работы по созданию ГИСОГД РФ ещё не начаты, но проект постановления правительства, в котором уже с 1 июля 2020 планируется проведение эксперимента по этой самой подсистеме облачного решения, выносится на публичные слушания.
Означает ли это, что сто́ит опять готовиться к внесению изменений в Градостроительный кодекс в части перераспределения полномочий по созданию информационных систем обеспечения градостроительной деятельности?
Анализ данных сайта госзакупок только по прошлому году показывает, что на создание ГИСОГД субъектов РФ было затрачено порядка 500 миллионов рублей. У кого-то региональные системы уже были, и их начали дорабатывать с учётом изменившихся положений Градостроительного кодекса, кто-то создавал новые. С выходом в марте постановления правительства №279 стало очевидно, что очередные изменения неизбежны. В связи с ожидаемым выходом в июле приказом Минстроя России также очевидно, что неизбежна и следующая порция изменений во внедрённом ранее программном обеспечении. Какие-то внедрённые системы переживут это легче благодаря инструментам настройки, какие-то потребуют бо́льших затрат. В любом случае закономерен вопрос – кто и на основании чего будет оценивать качество реализации ГИСОГД субъектов РФ, о котором написано в ТЗ на создание ГИСОГД РФ («Подсистема облачного решения ГИСОГД субъекта РФ предназначена для эксплуатации в субъектах РФ, в которых отсутствует ГИСОГД субъекта РФ или качество реализации ГИСОГД субъекта РФ в которых невысоко»)? Будет ли оцениваться функционал созданных в 2019 году в регионах систем, и если да, то каких (ГИСОГД или ИСИАП субъекта РФ), и по каким критериям? Или будет оцениваться полнота и качество данных и, если да, то по каким критериям, учитывая, что качество данных неразрывно связано с качеством градостроительных документов. А вот на переработку градостроительных документов нужны совершенно другие средства, чем на создание или внедрение информационной системы. И эти затраты не в два, и не в три раза больше, а в десятки раз.
Конечно, не все субъекты РФ начали работы по созданию ГИСОГД субъектов РФ, однако начали не менее половины. Почему какие-то субъекты не приступили к созданию ГИСОГД субъектов РФ, как того требует Градостроительный кодекс? Возможно, сыграл свою роль рост цен на внедрение решений этого типа, после того как появилось ограничение на использование вариантов решений (в соответствии с ч.10 ст.57 Градостроительного кодекса создавать ГИСОГД субъекта РФ можно только с использованием типового тиражируемого решения ГИСОГД, размещённого в национальном фонде алгоритмов и программ) — ценник на такие работы подрос раза в три. Однако, скорее всего, дело не столько в стоимости развертывания и настройки программного обеспечения, сколько в стоимости подготовки данных к загрузке в информационную систему, стоимости собственно загрузки и последующих затрат на эксплуатацию (регулярную актуализацию данных). На развёртывание и настройку программного обеспечения, реализующего ГИСОГД субъекта РФ, регион ещё нашёл бы средства, а вот затраты на наполнение созданной системы данными может уже не осилить.
Итак, на мой взгляд, в сухом остатке:
1. Необходимо всё же принять концепцию или дорожную карту создания системы управления жизненным циклом ОКС, чётко обозначив в ней компоненты/модули, шаги и сроки, синхронизируя эти шаги с внесением изменений в НПА. Планировать/инициировать создание ГИС следует в контексте выполнения шагов концепции/дорожной карты, а не создавать ГИС, подгоняя в дальнейшем нормативное обеспечение под созданный вариант системы.
2. Нормативных оснований для создания ГИС ОР ИОГД нет, равно как нет оснований для ведения регионами своих данных в этой ГИС ОР ИОГД — регион в любом случае должен создать и обеспечить эксплуатацию собственной ГИСОГД субъекта РФ. При этом нормативных противоречий при передаче данных из ГИСОГД субъектов РФ в ГИСОГД РФ нет. Привлечение к эксперименту регионов, создавших ГИСОГД субъекта РФ, что предполагает миграцию (а не интеграцию) данных, не только противоречит положениям действующей редакции Градостроительного кодекса (а также редакции, вступающей в силу с 2022 года), но и влечёт дополнительные затраты региона на миграцию данных, либо нецелевое финансирование, даже если такая миграция выполняется за счёт средств федерального бюджета; кроме того, для регионов возникают дополнительные затраты на ведение данных в двух системах.
