Об авторе: Наталья Резина, директор портфеля проектов ООО «МетаПрайм».
«Где начало того конца, которым оканчивается начало?»
Козьма Прутков
Речь пойдёт о цифровой вертикали строительной отрасли в целом и отдельных аспектах её реализации. Те, кто знаком с терминологией и компонентами в составе цифровой вертикали, первую часть могут смело пропустить.
Часть первая. Составляющие цифровой вертикали
Цифровая вертикаль, по мнению замминистра строительства и ЖКХ РФ Константина Михайлика, «построена в целом так, как мы её и планировали – она содержит в себе все те элементы, которые мы и хотели туда определить: ГИСОГД федеральная и региональные, ИСУП, модули госзаказчиков, Госэкспертизы, Госстройнадзора, появился новый модуль, который мы не планировали – Национальная система пространственных данных (НСПД), появились более глубокие слои, которых мы раньше также не предполагали».
Одна из схем цифровой вертикали, которую показывают в презентациях на конференциях, приведена на рисунке, далее приведено краткое описание компонент.
ГИС ОГД РФ – предыдущее название системы, которая функционирует на уровне Минстроя РФ. Теперь она называется ЕИС «Стройкомплекс.РФ» – единая государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности. Правовые основания создания, ведения и эксплуатации этой системы зафиксированы в Градостроительном кодексе РФ статья 56.1.
ГИС ОГД (региона) – государственная информационная система обеспечения градостроительной деятельности субъекта РФ. Правовые основания создания, ведения и эксплуатации этой системы зафиксированы в Градостроительном кодексе РФ, статья 57.
ГИС ОГД региона – банк данных, в том числе пространственных, содержащий сведения, документы, материалы о развитии территорий, об их застройке, о существующих и планируемых к размещению объектах капитального строительства и иные необходимые для осуществления градостроительной деятельности сведения. Пользователями ГИС ОГД являются региональные органы власти и местного самоуправления. ГИС ОГД должна взаимодействовать с ИСУП, системами стройнадзора и госэкспертизы, в т.ч. аккумулируя данные об объектах капитального строительства (ОКС) и передавая их в ГИС ОГД РФ.
ИСУП – интегрированная автоматизированная информационная система заказчика/застройщика, позволяющая осуществлять контроль за реализацией адресной инвестиционной программы в сферах государственного заказа, проектирования и строительства объектов. ИСУП является единым сервисом для хранения, обработки и аналитики информации об объектах для всех участников строительства.
Основанием создания ИСУП явилось поручение председателя правительства РФ от 26 июня 2023 года (п. 10, п. 11) Минстрою России по проработке вопроса о внедрении и применении информационной системы управления проектами государственного заказчика в сфере строительства для сопровождения строительных проектов, реализуемых с привлечением бюджетных средств, с целью повышения прозрачности и контроля сроков реализации.
Пользователями системы являются федеральные, региональные и муниципальные заказчики в сфере строительства. В настоящее время система не имеет статуса государственной; регионы подключаются и работают с ИСУП на основании подписанных соглашений с ФАУ «Роскапстрой».
С ИСУП должны взаимодействовать проектировщики и подрядчики, наполняя её данными, сведениями и материалами, необходимыми для осуществления градостроительной деятельности. Из ИСУП все сведения в отношении ОКС в режиме реального времени, данные (в т.ч. информационные модели ОКС) должны передаваться в ГИС ОГД региона.
Интересный факт: в техническом задании на развитие ГИСОГД РФ в 2023 году были прописаны требования в подсистеме внешнего информационного взаимодействия. Так вот, ГИС ОГД РФ должна была взаимодействовать с Информационно-аналитической системой управления инвестиционно-строительными проектами (ИАС УИСП) в целях получения сведений о ходе реализации федеральных программ, необходимых для реализации функций «Информационно-аналитической подсистемы». В случае вывода из эксплуатации ИАС УИСП в ГИС ОГД РФ должна была интегрироваться с ИСУП, аналогичной по функциональному назначению, в целях получения сведений о ходе реализации ОКС, строящихся с привлечением бюджетных средств. Но, видимо, что-то пошло не так, и в выстраиваемой вертикали интеграция ГИС ОГД РФ с ИСУП предполагается через «посредника» – ГИС ОГД региона.
Блок Госэкспертизы реализуется посредством единой цифровой платформы государственной экспертизы (ЕЦПЭ), используемой для автоматизации всех основных этапов и процедур проведения экспертизы: представление на экспертизу документации, проверка комплектности поступившей документации, подготовка замечаний и заключений, взаимодействие заявителя и экспертной организации (ведение официальной переписки по проекту экспертизы, отработка замечаний к представленным документам), подписание документов усиленной квалифицированной электронной подписью, передача заключения и архива документации для хранения. Система создана на основании распоряжения ФАУ «Главгосэкспертиза» №23-р от 18.11.2019 о формировании и реализации программы для ЭВМ «Единая цифровая платформа экспертизы». Ведет ЕЦПЭ само ФАУ «Главгосэкспертиза России». ЕЦПЭ реализована в форме интернет-сервиса.
Из ИСУП в ЕЦПЭ должна поступать проектная документация, в частности, результаты инженерных изысканий и исходно-разрешительная документация.
Из ЕЦПЭ в ИСУП должны передаваться результаты экспертизы документации и результатов инженерных изысканий.
Интересный факт: сведения о результатах экспертизы документации сегодня уже предоставляются в информационные системы, в которых оказывается услуга «Выдача разрешение на строительство». Это, как правило, ГИС ОГД региона. Результаты экспертизы также должны размещаться на хранение в ГИС ОГД региона.
Блок стройнадзора – информационные системы государственного органа (ИС ГСН), обеспечивающие обмен данными и документацией в рамках осуществления строительного контроля. Правильнее сказать, ИС ГСН должны взаимодействовать с системами подрядных организаций, ИСУП и ГИС ОГД.
Интересные факты: ИС ГСН – вовсе не та система, которая создавалась и активно внедрялась в стране под флагом цифровизации контрольной (надзорной) деятельности согласно 248-ФЗ. Та система называлась ГИС ТОР КНД (государственная информационная система «типовое облачное решение контрольно-надзорной деятельности»). «В ГИС ТОР КНД была реализована подсистема госстройнадзора (ГСН), которая предусматривала автоматизацию контрольных (надзорных) полномочий, передачу и получение в электронном виде уведомлений, сведений и документов с использованием ЕПГУ, РПГУ и иных ИС, используемых при осуществлении строительства. Архитектура подсистемы ГСН включала в себя модуль «Кабинет ГСН» и модуль «Кабинет контролируемого лица».
В рамках мероприятий по переводу информационных систем на единую цифровую платформу Российской Федерации «ГосТех», в соответствии с протоколом заочного голосования президиума Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности от 22.12.2023 № 61пр, Минцифры России реализует сервис № 112 «Сервис регионального государственного строительного надзора на единой цифровой платформе «ГосТех». В рамках реализации сервиса c 16.12.2024 осуществлён перевод функциональности модуля «Государственный строительный надзор» из ГИС «Типовое облачное решение по автоматизации контрольной (надзорной) деятельности» на Федеральную государственную информационную систему «Единая система предоставления государственных и муниципальных услуг (сервисов)» (ФГИС ПГС) на базе единой цифровой платформы Российской Федерации «ГосТех».
По состоянию на 26.02.2025 ФГИС ПГС не интегрируется ни с одной информационной системой. В ЕРКНМ информация перестала поступать после перехода с ГИС ТОР КНД на ФГИС ПГС.
Если вы посчитали, что описание этих фактов утрировано автором, то зря – это отчёт о цифровизации регионального государственного строительного надзора одного из регионов.
Резюме: Минцифры России с 2018 года строило, строило и построило ГИС ТОР КНД, и даже вовлекла в неё практически все регионы, но Минстрой РФ с 2022 строит свою вертикаль, в которой для контрольно-надзорной деятельности есть другая система – ИС ГСН. Очень похоже, что мы – зрители, наблюдающие соревнование двух федеральных министерств.
Системы проектных/подрядных организаций – информационные системы, используемые проектными и подрядными организациями. Предполагается, что эти системы объединят в себе весь спектр логистики, учёта и контроля строительных работ для всех участников строительства, включая подготовку, передачу и учёт проектной и рабочей документации, сведения в отношении строительных работ по ОКС.
ИС проектной/подрядной организации должна взаимодействовать с ИСУП, ИС ГСН, ЕЦПЭ для передачи документации и информации об объекте строительства.
НСПД на схеме нет, и не очень понятно, куда пристроить этот блок.
Вариант 1 (на основе анализа требований к развитию ГИСОГД РФ в 2023 году): в рамках развития ГИС ОГД РФ в 2023 году была предусмотрена интеграция с НСПД в целях передачи в НСПД пространственных данных (в соответствии со статьей 56 Градостроительного кодекса) и получения от НСПД картографической основы для обеспечения выполнения функций подсистемы «Комплексное развитие территорий».
Вариант 2 (из анализа писем, направляемых Роскадастром в регионы и разработчикам программного обеспечения): картографический сервис визуализации НСПД предлагается встроить в ГИС ОГД (региональные), где схожие компоненты для работы с картами и так есть, а встраивание другого компонента – удовольствие не из дешёвых.
Вариант 3 (из существующей практики): НСПД — это очередной приёмник данных из ГИСОГД региона.
Часть вторая. Отдельные аспекты реализации взаимодействия компонент цифровой вертикали
Схема цифровой вертикали, представляемая Минстроем РФ, выглядит вполне стройно. Но, как и все системы, тем более комплексные, строящаяся вертикаль требует вдумчивого анализа и проработки. Логично было бы такой анализ и проработку провести на этапах построения концепции и/или технического проекта этой комплексной системы. Однако концепция точно не была утверждена, а содержание технического проекта не афишировалось. Возможно, в этом причина возникающих вопросов.
- Вопрос 1. Вертикаль чего строится? Какие объекты/проекты в сфере строительства должны быть охвачены цифровой вертикалью?
В ГИС ОГД вводятся данные об ОКС, расположенных на территории региона, безотносительно к источникам финансирования этих проектов.
В ИСУП сейчас вводятся данные о проектах, имеющих региональное и муниципальное финансирование (регОКС): планируемый объект вносится в ИСУП; ИСУП передает в ГИС ОГД сведения о планируемом регОКС и именно по этим регОКС происходит дальнейшее взаимодействие компонент схемы.
То есть выходит, что вертикаль формируется для контроля ОКС, строящихся за счёт бюджетного финансирования. А как же другие ОКС?
Наверное, сейчас корректнее говорить о выстраивании вертикали в сфере строительства регОКС, а не всей строительной отрасли.
- Вопрос 2. Возможен ли переход от вертикали регОКС к вертикали строительной отрасли и во что он обойдётся?
Можно ли сделать предположение: если механизм будет отлажен на проектах регОКС, то тиражировать его на другие строительные проекты будет просто?
Предположение-то сделать можно, но не думаю, что будет просто тиражировать «механизмы», потому что логика вертикали регОКС отличается от логики строительства других объектов, поскольку планируют эти другие ОКС не регионы/муниципалитет, а коммерческие инвесторы, и этих ОКС нет в ИСУП.
Процесс для регОКС выглядит так: регион или муниципалитет запланировал ОКС, включил его в свою адресную инвестиционную программу, внёс в ИСУП, присвоил этому ОКС некий уникальный идентификатор (УИН), выдал его в компоненты вертикали со сведениями об ОКС, и компоненты начали обмениваться данными, используя этот УИН.
В этом процессе есть узкое место: при подаче обращения на получение разрешения на строительство или ввод в эксплуатацию заявителю нет возможности указать этот самый УИН – его нет ни в интерактивных формах ЕПГУ, ни в формах заявлений, подаваемых по иным каналам (например, лично или через МФЦ). То есть при подготовке разрешения специалист должен как-то определить, что это не просто ОКС, а ОКС, который оказался включённым в «цифровую вертикаль»; а поняв – сделать соответствующую отметку в разрешении, т.е. неким образом указать УИН. И вот тогда это разрешение уйдёт в компоненты ИСУП и ИС ГСН, а может, и в другие.
Схема такого взаимодействия приведена на рисунке. На этой схеме также показана и передача данных об ОКС и разрешениях в ЕИС «Стройкомплекс.РФ».
Вот как выглядит процесс для «иных» ОКС: некий инвестор планирует строительство, собирает данные, анализирует возможности и ресурсы, приобретает права на какие-то участки; проводит инженерные изыскания, заказывает градостроительный план участка, инициирует разработку проекта планировки территории; разрабатывает проектную документацию, затем обращается за разрешением на строительство и, возможно, экспертизой проектной документации.
Государство узнаёт о планах инвестора, когда к нему (государству) обратились за какой-то услугой: разработкой градостроительного плана, разрешением на проведение изысканий, проектом планировки территории, разрешением на строительство.
Чтобы цифровая вертикаль начала охватывать и эти «иные» ОКС, каждая из компонент цифровой вертикали должна этот ОКС однозначно идентифицировать. Однако таких объектов сейчас нет в ИСУП. В отношении коммерческих ОКС также могут возникать процедуры государственного строительного надзора, но откуда возьмётся в данном случае УИН, чтоб связать данные разных ведомств/информационных систем в вертикали?
Возможен ли другой «механизм» взаимодействия? Оглянемся назад. В 2019 году шли активные обсуждения вариантов концепций жизненного цикла объекта капитального строительства и прорабатывалась дорожная карта «Внедрение системы управления жизненным циклом объектов капитального строительства с использованием технологий информационного моделирования в Российской Федерации». Проектов концепций было несколько, они разрабатывались и продвигались разными участниками, но практически во всех проектах присутствовала система присвоения уникальных номеров каждому ОКС и введение обязанности использования этих номеров вместо описания ОКС при электронном взаимодействии с государственными органами, органами местного самоуправления при осуществлении градостроительных процедур, исполнении государственных функций, а также иными организациями. В проект дорожной карты 2019 года система присвоения УИН была заложена, и её предполагалось создать в 2021 году на первом этапе создания ГИС ОГД РФ. Обсуждений вокруг ГИС ОГД РФ было много, и техническое задание на создание первой очереди ГИСОГД РФ появилось в 2022 году.
В ТЗ первой очереди были заложены требования к модулю формирования и ведения реестра ОКС в составе информационно-аналитической подсистемы. Модуль должен предоставлять возможность общего поиска ОКС, сведения о которых содержатся в реестре ОКС по единому идентификатору. Указанный модуль предназначен для формирования и ведения реестра объектов капитального строительства, а также сбора и консолидации данных об объектах, в том числе содержащихся во внешних информационных системах, интегрированных с ГИС ОГД РФ.
И всё. Других следов формирования УИН не было обнаружено.
А ведь могло бы быть так: в ГИС ОГД РФ создаётся сервис формирования УИН, доступный различным участникам строительной сферы. Участник может получить УИН на каждый ОКС, чтобы этот УИН использовался для идентификации ОКС во множестве информационных систем и приложений.
Но что-то пошло не так, и услуги/сервиса (в ЕПГУ или на стороне ЕИС «Стройкомплекс.РФ»), обеспечивающей возможность получения инвестором УИН ОКС, в настоящее время нет. Возможности самостоятельного присвоения инвестором своим ОКСам такого УИН тоже нет, т.к. нет правил, определяющих порядок формирования такого идентификатора. Возможности указать такой идентификатор при получении услуг в сфере строительства через ЕПГУ или как-то иначе у инвестора опять-таки нет. Нужно или не вносить такие объекты в ИСУП, или регламентировать, как данные об объектах туда будут попадать. Пока что связать документы разных ведомств по конкретному ОКС – крайне затруднительно.
- Вопрос 3. Зачем создаётся заточенное решение для взаимодействия компонент?
Речь вот о чём: взаимодействие компонент вертикали выполняется посредством «строительной интеграционной шины» (название взято из руководства разработчика интеграционной шины). «Строительная интеграционная шина предназначена для соединения различных информационных систем, используемых в строительстве, независимо от форматов сообщений и протоколов, которые они поддерживают».
Чем «строительная шина» отличается от «не-строительной»? Предположение: в строительной шине при обмене сообщениями фигурирует идентификатор ОКС, а в не-строительной такого идентификатора нет. Предположение основано на том, что за исключением этого самого идентификатора ОКС методы шины вполне универсальны, и эта шина могла бы использоваться в вертикали аграрной сферы или природопользования.
Есть пример другой отлаженной шины – СМЭВ-3, в которой есть понятия «инициатор», «ответчик», «конверт с сообщением». Конверт подписывается ЭЦП. Конкретика лежит внутри конверта, в сообщении; структура сообщения – описывается «видом сведений». Механизмы отлажены и работают. Правда, к СМЭВ-3 сейчас подключён ограниченный пул участников – органы власти, кредитные организации, внебюджетные фонды. Пул участников постепенно расширяется, но, возможно, недостаточно быстро, раз Минстрой РФ делает «строительную шину». А может, дело ещё и в том, что для СМЭВ-3 необходимо официально публично разместить все виды сведений (описания), и есть регламент, определяющий порядок актуализации этих описаний и подключения новых участников, есть тестовый контур, в котором можно проверить свои разработки.
В «строительной» же шине методы взаимодействия предполагают, что при обмене сообщениями необходимо указать идентификатор ОКС, к которому относится сообщение, а также вид направляемых данных (указать схему, структуру сообщения). То есть конкретика вынесена на уровень выше по сравнению со СМЭВ-3. Регламент подключения, порядок обновления схем и состав схем – не афишируются. И зря вы думаете, что эта информация закрыта именно для коммерческих участников, вовсе нет – и для региональных органов эти сведения тоже недоступны. Наверное, это было бы оправданное поведение, если бы проводился «эксперимент» или «пилот». Но показатель по интеграции с ИСУП вынесен для регионов в «светофор» Минстроя РФ.
Однако вернёмся к реализации «строительной шины». Заточка на идентификатор ОКС, похоже, выходит боком. Все же видят разницу между строительным проектом и ОКС? Проект может включать несколько ОКС. В этом случае разрешительные документы могут выдаваться на комплекс объектов, т.е. на несколько ОКС. Но при передаче сообщений в шину мы можем указать только один идентификатор. Возможно, это опять же спецификация регОКС – планирование и строительство одиночных объектов, а может быть – упущение, и надо ожидать очередных модернизаций.
Если вы посчитаете, что это всё мелочи, то давайте вспомним, что когда костюм шьётся «на живую нитку», то он либо постоянно латается, либо расползается.
Часть третья. Бег по кругу или движение по спирали?
Хочется верить, что не всё безнадёжно с точки зрения смыслов создания и развития информационных систем, в т.ч. в сфере строительной отрасли.
И есть отдельные решения, в которых нет отмеченных «узких» мест. Возможно, и там не всё оптимально, но процесс описан, доведён до всех участников и работает.
Речь о решениях, внедрённых в Москве и Санкт-Петербурге. Там, похоже, выстраивается своя вертикаль стройкомплекса. Наличие этих решений укрепляет надежду на то, что несмотря на создание новых шин и компонент, так напоминающих созданные и внедрённые относительно недавно другие системы и компоненты, мы всё-таки совершаем не бег по кругу, а движемся по спирали вверх, с некоторой задержкой прироста мудрости.
Хочется верить, что специализированные департаменты, отделы или ведомства, вовлечённые в создание цифровой вертикали в сфере строительства, смогут отнестись к этому тексту не как к критиканству, а как к точке зрения эксперта, который будучи вовлечённым в различные цифровые эксперименты, считает необходимым останавливаться, оглядываться и задумываться: надо ли идти по пути «мы наш, мы новый…», все ли варианты проработаны перед началом движения, точно ли мы не забыли цель, к которой движемся, или не изменили её в процессе движения.
