О цифровой трансформации в сфере строительства: «отраслевики» и «цифровизаторы»

Об авторе: Наталья Резина, директор портфеля проектов ООО «МетаПрайм».

Несмотря на то, что национальная программа «Цифровая экономика Российской Федерации» утверждена в декабре 2018 года, в государственном секторе термин «цифровая трансформация» активно используется, пожалуй, с 2020 года, после внесения изменений в эту программу – в отраслевых ведомствах стали появляться ответственные за цифровую трансформацию; ведомства, отвечающие за информатизацию, стали переименовываться в «цифровые»; сейчас идёт активно работа над региональными стратегиями цифровой трансформации и дорожными картами по отраслям, одна из которых – строительство.

Цифровые ведомства и подразделения вынуждены погружаться в отраслевую специфику, поскольку усиливается их роль как координаторов цифровых течений и потоков и, следовательно, теперь в их зону ответственности попадают не только межведомственные системы, но и отраслевые. И хотя раньше информатизаторы во многих регионах тоже выступали в качестве стороны, согласующей технические задания отраслевых систем, теперь придётся разбираться и в отраслевой проблематике.

Зачем? Ну, например, для того, чтобы с высоты своих компетенций в сфере разработки информационных систем помогать выстраивать в регионе не отдельно стоящие системы, а взаимодействующие друг с другом. Или затем, чтобы спланировать поэтапную реализацию систем так, чтобы из отдельных кирпичиков (автоматизация отдельных задач) действительно выстроился бы дом (система).

Погружаться в отраслевую специфику, конечно, не просто: надо разобраться с терминологией; понять, какие информационные объекты стоят за отраслевыми терминами и как выделить те, которые будут использоваться в автоматизированных системах для чиновников-отраслевиков и в сервисах, предоставляемых гражданам и организациям.

В предыдущей статье поднимались вопросы методологического и методического обеспечения порядка ведения государственной информационной системы обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) региона. В качестве примеров я выделила в ней процессы ведения в ГИСОГД нормативов градостроительного проектирования, заключений государственной экспертизы, использование этих данных при оказании государственных и муниципальных услуг.

Теперь рассмотрим пример решения задачи в этой сфере. На этом примере, как надеется автор, роли «отраслевиков» и «информатизаторов» станут понятнее, как и задачи взаимодействия одних с других.

«Отраслевики» к чтению могут приступить, опустив объяснение терминов.

О чём пойдёт речь:

1. Что такое нормативы градостроительного проектирования.
2. Есть ли задачи для автоматизированных систем в контексте работы с нормативами.
3. Что надо учесть при проработке реестра нормативов.
4. Лайфхак про создание машиночитаемых документов.

Что такое нормативы градостроительного проектирования

Нормативы градостроительного проектирования (НГП) – вид градостроительного документа, в котором устанавливаются показатели минимальной обеспеченности и максимально допустимого уровня доступности объектов для населения.

То есть именно в этом документе определяется, например, сколько школ, больниц, театров или парков должно быть в населённом пункте, и сколько времени должно тратиться на дорогу до таких объектов пешком или на транспорте.

Пример описания показателей минимально допустимого уровня обеспеченности в документе «Нормативы градостроительного проектирования»

• * — по 1 библиотеке следующих типов: универсальная научная, детская, юношеская, специализированная для инвалидов по зрению.
• ** — количество музеев рассчитывается исходя из видов музейных коллекций: краеведческие, художественные, этнографические и другие.
• *** — по 1 архиву следующих типов: исторический, социально-политический, документов по личному составу.
• **** — по 1 профессиональному театру следующих видов: театр драмы, театр юного зрителя, театр кукол, музыкально-драматический театр, театр-студия и прочие.
• ***** — за объект принимается сетевая единица соответствующего вида обслуживания, а также филиалы и территориально обособленные отделы. В межрайонных центрах следует размещать филиалы областных государственных библиотек, музеев и театров.

Пример описания показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности в документе «Нормативы градостроительного проектирования»

Показатели определяются отдельно для объектов, за которые отвечает регион (региональные нормативы), и для объектов «местного значения» (за которые отвечает район и/или поселение). Показатели являются расчётными, то есть определяются на основе формул, связанных с числовыми характеристиками (например, площадь населённого пункта, количество жителей и изменение, количество квартир в домах, плотность населения) или же с критериями, не имеющими явного числового выражения (например, особенности сложившейся застройки).

То есть строительство новых жилых домов должно быть увязано с появлением новых школ, парков, больниц, театров.

НГП используются при планировании развития территории, которое фиксируется в схемах территориального планирования региона и района, генеральных планах поселений и городских округов, учитываются в правилах землепользования и застройки в целях комплексного развития территории, в документации по планировке территории.

Кем используются НГП? С одной стороны, теми, кто, собственно, и разрабатывает и утверждает эти схемы, планы, правила, проекты планировки – то есть региональными или муниципальными администрациями. С другой – их могут использовать и граждане, которые планируют приобрести недвижимость, или застройщики, которые хотят понять, будет ли выдано разрешение на строительство объекта. Если обнаруживается, что строительство объекта приведёт к нарушениям НГП, то либо разрешение не будет выдано, либо потребуется внесение изменений в документы планирования.

Таким образом, при планировании размещения нового объекта специалисту строительного ведомства (министерства, комитета, департамента) или же инвестору-застройщику необходимо:

• проанализировать документы с региональными и местными нормативами;
• выбрать нормативы, которые относятся к конкретной территории;
• исходя из нормативов и сведений о существующих объектах просчитать фактическую обеспеченность социальными, инфраструктурными, транспортными объектами (сколько надо и хватает ли) и их доступность (сколько времени занимает дорога);
• рассчитать количество и характеристики объектов, которые надо дополнительно разместить на территории из-за строительства новых жилых или производственных комплексов, если нормативы не соблюдены или потребность в дополнительных инфраструктурных объектах увеличивается.

Есть ли задачи для автоматизированных систем в контексте работы с нормативами

С задачей обработки НГП аналитики ООО «МетаПрайм» столкнулись при изучении вопроса определения состава нормативов при подготовке градостроительного плана земельного участка. Документы НГП, которые мы проанализировали по нескольким регионам и поселениям (Иркутская, Ленинградская области, Тюмень, Хабаровск, Ханты-Мансийск), достаточно объёмны – порядка 80-100 страниц каждый, а ведь их для территории применяется сразу несколько; выбрать корректно нормативы – уже не тривиальная задача, а рассчитать фактическую и планируемую обеспеченность и доступность ещё сложнее, поскольку расчёты зависят от характеристик существующих объектов.

Поскольку возникают задачи построения выборок и расчётов, логично переложить такие задачи на автоматизированную систему. И коль скоро сейчас в каждом регионе создается или внедряется ГИСОГД региона, целесообразно рассмотреть реализацию таких задач в контексте такой системы.

Изменения, произошедшие в нормативном поле в 2020 году в отношении ГИСОГД региона, предполагают переход к машиночитаемому виду документов. Такой вид документа означает возможность автоматического считывания содержащейся в нём информации.

В машиночитаемом документе можно предусмотреть раскладку информации так, чтобы данные могли использоваться в задачах расчётов, построения выборок, подготовки чертежей или иных документов. Причём такое получение данных может быть как автоматизированным (пользователь первоначально выполняет какие-то действия вручную, чтобы выбрать те или иные данные из хранилища системы), так и автоматическим (система сама извлекает нужные данные, основываясь на заложенных в ней алгоритмах). Для машиночитаемых документов в ГИСОГД региона предусматриваются тематические реестры данных. Такой тематический реестр должен, по идее, представлять разложенный на составные части текстовый документ, и именно из этих частей и должны автоматизированно или автоматически извлекаться данные.

Мы пришли к выводу, что если при размещении нормативов градостроительного проектирования в ГИСОГД сделать «раскладку» документа в тематический реестр, то далее данные этого реестра можно использовать в разных задачах. Примером такой задачи является автоматическое получение набора нормативов, установленных на региональном и местном уровнях применительно к конкретной территории (поселению или населённому пункту) или даже к конкретному земельному участку, когда выборка нормативов дополнительно фильтруется с учетом разрешённых для участка видов использования, которые определяются в документе «Правила землепользования и застройки» поселения. Такое получение данных позволило бы сократить время на выкопировки из многостраничных документов, сведе́ние полученных списков показателей, пересчёт коэффициентов обеспеченности и доступности. Эта задача, на наш взгляд, должна быть востребована в региональных и муниципальных отраслевых подразделениях в условиях активной застройки, поскольку облегчает подготовку градостроительных планов земельных участков, проектов планировки территорий, да и в целом управление развитием территорий с учётом разных факторов.

Дополнительным вариантом применения этих данных может быть предоставление справочно-информационных сервисов для граждан и бизнеса, например, сведений о фактической обеспеченности территории объектами социальной, транспортной и коммунальной инфраструктуры.

Что надо учесть при проработке реестра нормативов

Поскольку НГП определяются для региона, района, поселения, населённого пункта, и при этом нормативы могут зависеть от текущей и плановой численности населения, типа поселения (сельское, городское), особенностей расположения и развития населённого пункта и иных параметров, то напрашивается справочник критериев, наиболее точно описывающих текущее состояние территории и перспективы её развития. Эти критерии должны определять, какие группы нормативов применимы к выбранной территории.

Например, в действующих региональных и местных нормативах в Ленинградской области встречается 130 критериев, в число которых вошли такие:

• населённые пункты с численностью населения от «A» до «Б» тысяч жителей и площадью от «В» до «Г» тысяч га;
• городское поселение с населением от 25 тысяч до 100 тысяч человек;
• отнесение поселения к зоне урбанизации территории «Х»;
• населённые пункты, расположенные на территориях, прилегающих к административной границе Ленинградской области с Санкт-Петербургом, с численностью Y человек на расчётный срок по генеральному плану.

Анализ нормативов нескольких регионов и городских округов показал, что, хотя критерии развития территорий в большинстве регионов схожи (текущая и расчётная численность населения, в т.ч. по возрастным группам, площадь, близость к административным центрам, уровень урбанизации), однако в разных регионах свои особенности развития и влияющие факторы. Как следствие, состав таких критериев разнится, поэтому использование фиксированного списка критериев и разработку функций вычисления «на лету» критериев для поселений или населённых пунктов мы посчитали не целесообразным. По этой причине мы предлагаем вести реестр «Критерии территории», в котором территориям назначаются сформированные критерии. Часть критериев, как показывает практика, может быть назначена территориям автоматизированными процедурами, какие-то придётся задать вручную. Для автоматизированного назначения критериев может быть сформирован вспомогательный реестр «Демографические показатели территорий», в котором содержатся данные об общей численности постоянного населения и численности на расчётный срок. В принципе, эти демографические показатели могли бы стать составной частью машиночитаемых данных генеральных планов или схем территориального планирования.

Конечно, и состав критериев, и параметры территорий хоть и редко, но изменяются, поэтому в дальнейшем требуется периодическая корректировка и справочника критериев, и реестра «Критерии территории». Ведение таких реестров может быть также основой для анализа состояния территорий и в других управленческих задачах.

Необходимо учесть, что нормативы определяются для «видов объектов» (пример видов объектов: автомобильные дороги, краеведческие музеи, банно-оздоровительные комплексы), тогда как на участке/территории устанавливаются «виды использования» (например, 7.2.1 Размещение автомобильных дорог, 3.6.1 Объекты культурно-досуговой деятельности, 3.3 Бытовое обслуживание). Чтобы определять нормативы, которые должны быть применены на участке по разрешённым видам использования, предлагается подготовить справочники видов объектов и соответствия видов объектов и видов использования.

Ещё нам потребуется реестр показателей, в котором определяются вид объекта, минимально допустимый уровень обеспеченности, максимально допустимый уровень территориальной доступности и критерии, для которых данный показатель применим. Реестр показателей как раз и представляет собой тематический реестр, связанный с документом НГП в ГИСОГД региона.

Приведённое структурирование данных позволяет выполнить последующее автоматическое получение НГП, действующих на территории (района, поселения или населённого пункта), в том числе с учётом разрешённых видов использования.

Для расчёта обеспеченности и доступности объектов (фактической или с учётом планируемых к размещению объектов) дополнительно потребуется:

• расширение справочника видов объектов (например, объект «Парки» должен быть разложен на «Парки», «Сады» и «Скверы», поскольку для каждого из таких подвидов в одном из проанализированных документов был определён свой уровень доступности: для парков – не более 20 минут пешеходной или транспортной доступности; для садов – не более 1200 м; для скверов – не более 500 м);
• введение дополнительных признаков применения показателя к территории (участку), которые бы позволили бы автоматически выбирать необходимые показатели для «частных случаев», например, для таких формулировок: «Въезды следует предусматривать на расстоянии не более 300 м один от другого, а в реконструируемых районах при периметральной застройке – не более 180 м»;
• детализация реестра показателей обеспеченности и доступности. Например, для задачи получения показателей в документ «градостроительный план земельного участка» показатель доступности для вида объектов «Аптеки» может быть описан одной записью реестра показателей, в которой указывается текстовое описание показателя «при многоэтажной, среднеэтажной застройке 500 м; при малоэтажной, блокированной застройке 800 м». Но для проведения расчётов фактической доступности потребуется формирование отдельных показателей на каждый вид использования, а также указание в показателе и самого вида использования. В результате анализа региональных и местных нормативов градостроительного проектирования Ленинградской области для целей получения данных в градостроительный план было внесено 275 показателей. При дальнейшей детализации количество показателей в реестре увеличится в 2-3 раза.

Лайфхак про создание машиночитаемых документов

В целом же необходимо констатировать, что семантический разбор текстовых документов и их приведение в машиночитаемому виду – задача нетривиальная. Пожалуй, гораздо эффективнее в начале проработать структуру описания данных и далее разрабатывать документ сразу с использованием этой структуры, а ещё лучше – через интерфейсы в информационной системе, настроенными под такую структуру. Не исключено, что в процессе подготовки документа с проработанной заранее структурой произойдет пересмотр и даже отказ от ряда критериев и показателей.