Минкомсвязь объявила о завершении общественного обсуждения системного проекта, так и не проведя его

Представители федеральных и региональных органов госвласти, бизнеса и экспертного сообщества собрались в среду 12 октября в Москве, чтобы обсудить финальную версию системного проекта электронного правительства 2020, направленную, как сказано в сообщении Минкомсвязи, опубликованном в конце сентября, для рассмотрения и предоставления позиции в органы власти и научные организации. Однако смысл этих обсуждений остался неясен многим участникам, поскольку, как оказалось, работа над системным проектом (СП) уже завершена.

Об СП рассказал замминистра связи и массовых коммуникаций Алексей Козырев, обозначив его основные направления.

Алексей Козырев представляет системный проект. Фото (с) TAdviser
Алексей Козырев представляет системный проект. Фото (с) TAdviser

Свои мнения о документе высказали эксперты, представители Минздрава, ФНС, ФССП, Пенсионного фонда, «Ростелекома» и пр., и нескольких российских регионов, после чего присутствующим в зале дали возможность задавали свои вопросы. Обсуждение прошло в ходе конференции TAdviser IT Government DAY, состоявшейся 12 октября в отеле «Балчуг».

Как стало понятно в ходе мероприятия, высказанные экспертами замечания не будут учтены Минкомсвязью при формировании итогового документа. В министерстве считают, что время для обсуждения документа истекло. «Работа над системным проектом началась еще в 2015 году, больше года мы собирали идеи, рассматривали их, искали компромиссы, – сказал Алексей Козырев. – Зачастую мы понимали, что того или иного решения прямо сейчас найти не удается». «Нам кажется, этот системный проект правильный, мы его достаточно долго разрабатывали совместно с ключевыми ведомствами, консультировались с субъектами, практиками, которые ежедневно занимаются той работой, которая приводит к созданию электронных сервисов, внедрению информационных систем», — сказал он.

Напомним, что президент РФ Владимир Путин еще в марте 2013 года поручил правительству доработать системный проект электронного правительства, проведя его общественное обсуждение и согласование с заинтересованными ведомствами и экспертами. Представители Минкомсвязи также обещали, что после разработки системный проект пройдет экспертное и общественное обсуждение.

Однако полный текст документа не был доступен широкой публике для обсуждений до сентября этого года, до этого была возможность ознакомиться лишь с кратким рефератом документа, который и обсуждался в начале марта. При этом участники того мероприятия указывали, что давать свои замечания и предложения имеет смысл только на полный текст системного проекта, который на тот момент Минкомсвязь не представила.

Если говорить в целом, все присутствующие в среду представители федеральных органов документ одобрили с некоторыми замечаниями и оговорками, при этом эксперты, напротив, высказали замечания к документу и рекомендовали не принимать его в нынешнем виде.

Главные претензии к документу свелись к тому, что невзирая на название, он посвящен не развитию электронного правительства, а более узкой сфере государственных услуг, практически не затрагивает тему инфраструктуры электронного правительства, в значительной степени дублирует существующие нормативные  документы, не учитывает неразвитость инфраструктуры связи в России, нехватку квалифицированных кадров, специфику регионов, а также вопросы ведомственной информатизации, включая региональный и муниципальный уровень.

Однако уже 18 октября, по словам Алексея Козырева, документ будет представлен правительственной комиссии по использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности, где, как рассчитывает Минкомсвязь, документ будет одобрен.

Как сообщили D-Russia.ru представители федеральных ведомств, на правкомиссии планируется утвердить и дорожную карту, которая была направлена им на согласования вместе с системным проектом.

См. также «Минкомсвязь представила предложения по выполнению поручений президента о повышении качества электронных услуг и сокращении расходов на их оказание» >>>

Краткая история системного проекта

Первый системный проект электронного правительства был разработан в 2009-2010 годах по заказу Минкомсвязи экспертами Высшей школы экономики и Академии народного хозяйства.

С учетом необходимости выполнения установленных указом президента от 7 мая 2012 года показателей охвата граждан электронными госуслугами — не менее 70% к 2018 году, в 2013 году Минкомсвязи было поручено скорректировать системный проект электронного правительства и нормативную базу, предварительно проведя их общественное обсуждение и согласование с заинтересованными ведомствами.

В октябре 2015 года Минкомсвязь объявила конкурс на разработку нового системного проекта.

Заказ на разработку новой версии СП достался Российскому экономическому университету имени Г. В. Плеханова. Согласно условиям конкурса, работы должны были быть завершены 15 декабря 2015 года.

В начале марта 2016 года Минкомсвязь представила реферат «Основные положения Системного проекта электронного правительства Российской Федерации до 2020 года» и провела его обсуждение с экспертами и представители власти.

Полная версия документа была опубликована в сентябре 2016 года.

Минкомсвязь о системном проекте

Системный проект – это документ, содержащий комплексное описание концептуальных и плановых решений по развитию электронного правительства Российской Федерации до 2020 года.

Базовые преобразования, которые предусматривает документ, это:

  • переход от ориентации на инфраструктуру к ориентации на потребности пользователя;
  • внедрение современных управленческих подходов к развитию электронного правительства — архитектурный подход.

В соответствии с документом, при реализации государственных и муниципальных услуг должен быть реализован принцип «4Л: Любое ведомство, Любое время, Любое место, Любой гражданин», а новой характеристикой электронного правительства будет стремление к показателям: «ноль бумаги», «ноль чиновников» и «ноль проблем взаимодействия».

По мнению Минкомсвязи, реализация СП должна обеспечить предоставление высококачественных государственных и муниципальных услуг, а также снизить издержки реализации функций и осуществления полномочий органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечить принятие управленческих решений преимущественно в режиме реального времени, обеспечить возможность использования систем и сервисов электронного правительства для поддержки деятельности гражданского общества и бизнеса, в том числе их вовлечение  в процессы государственного и муниципального управления.

Ценности для пользователя
Ценности для пользователя
Подходы к предоставлению электронных услуг
Подходы к предоставлению электронных услуг

Презентация Минкомсвязи «Системный проект электронного правительства Российской Федерации 2020» >>>

После замминистра, по уже сложившейся традиции, дали слово директору центра IT-исследований Российской академии народного хозяйства и государственной службы при президенте РФ Михаилу Брауде-Золотарёву. Документ он в основном критиковал – начиная от повторов и общих (декларативных) формулировок, не характерных для такого рода документов, заканчивая обилием в СП нетрадиционных и синонимичных терминов и понятий, жаргона и разговорных выражений. Отметил он и структурную несогласованность документа, что не соответствует декларируемому «архитектурному подходу».

Используемые целевые показатели реализации СП, по его мнению, легко фальсифицируемы и не показательны.

Кроме того, по его словам, название документа не в полной мере соответствует его наполнению – содержание СП заужено по отношению к понятию «электронное правительство» в пользу сферы предоставления электронных госуслуг. Брауде-Золотарёв также отметил, что в документе много слов про юзабилити, и совсем ничего нет про качество сервисов, про работоспособность услуги в принципе и оптимизацию регламентов.

Совершенно проигнорирован, по его мнению, вопрос дефицитности и фрагментарности применения юридически значимых электронных документов, отсутствие институтов поддержания жизненного цикла электронного документа (придание официального статуса, проверка и подтверждение аутентичности, предоставление доказательств, порядок оспаривания и снятия разногласий, нотариальные действия, архивное хранение и поддержание доступности и др.).

Михаил Брауде-Золотарёв. Фото (с) TAdviser
Михаил Брауде-Золотарёв. Фото (с) TAdviser

Он также указал, что из приведенных в СП «сценариев развития» («трансформационный» и «более революционный») описан только первый, при этом представлен «выбор» между очевидно единственным и очевидно неприменимым (и практически не описанным) сценариями.

«Мне кажется, сейчас было бы неосмотрительно в такой редакции документ вносить на рассмотрение, а уж принимать тем более», — подытожил Брауде-Золотарёв.

Алексей Козырев ответил, что замечания эксперта по СП были получены, внимательно изучены, и некоторые из них были учтены, при этом критику РАНХиГС он связал с тем, что академия, возможно, слишком мало принимала участия в разработке документа. «Мы не диссертацию в Академии народного хозяйства защищаем, по формату научной работы, а преследуем приземленные цели, – сказал Козырев. – Что касается замечаний, то они традиционно негативные, видимо, связано это с тем, что Академия народного хозяйства очень мало участия принимала в разработке этого документа».

Александр Селютин, бывший руководитель комитета информатизации и связи Республики Коми, присутствовавший на мероприятии как независимый эксперт, как основные отметил две проблемы: несистемность содержания и изложения материала в документе и отсутствие в мероприятиях Проекта подтверждения цели экономить бюджетные средства.

В подтверждение второй проблемы он привел пример с задачей необходимости создания системы мониторинга качества предоставления государственных и муниципальных услуг, но при этом в документе ни разу не упомянута уже разработанная и внедренная Минэкономразвития соответствующая система оценки деятельности МФЦ, не говорится о ее интеграции с новыми системами.

Он также указал, что «не увидел в документе ни одного федерального органа власти», их отраслевых целей и приоритетов. Селютин привел в пример систему «Контингент», которую, по его словам, если не поставить соответствующую задачу сейчас, «через 10 лет будут женить с ЕСИА, и 85 раз будут тратить на это деньги». Так как даже сейчас просматривается, что эти задачи, а также задача «Личного кабинета гражданина» будут иметь в скором времени много общего содержания и функционала.

Что касается регионов, то по мнению Селютина, он не знает, что делать им с проектом в предлагаемой редакции, поскольку в нем прописано, грубо говоря, следующее – «пусть регионы пока всё внедряют, а мы потом все это архитектуаризируем». По мнению эксперта, в итоге региону проще будет не делать ничего, пока не будут разработаны указанные централизованные архитектуры, поскольку через 2-3 года придется «сносить» внедренные регионом системы.

Селютин также указал на не решенную до сих пор проблему доступа населения российских регионов к ШПД – по его словам, 60% населения не имеет полноценного доступа к системе цифровых коммуникаций в достаточном объеме. Это также никак не отражено в СП.

При этом Селютин отметил крайнюю необходимость и важность подобного документа. «Однако в настоящем виде этот документ – это мина замедленного действия», — согласился Селютин с Брауде-Золотарёвым.

Фото (с) TAdviser
Фото (с) TAdviser

Павел Хилов, руководитель Экспертного центра электронного государства, отметил отсутствие в документе обещанных «новой парадигмы» электронного правительства и новых ценностей и возможностей, сказав, что значительная часть его положений содержится в Концепции развития электронных услуг и в поручениях президента о повышении качества услуг и разработке закона о единой инфраструктуре электронного правительства. Более того, в указанных документах требования сформулированы намного конкретнее, чем в СП.

По его мнению, в СП слишком много абстрактных и декларативных положений. В частности, он обратил внимание на то, что предлагаемый в проекте сценарий развития электронного правительства должен «снизить государственные расходы на администрирование аппаратов государственных и муниципальных органов», тем не менее, никаких расчетов и обоснований не приведено.

Павел Хилов также указал на то, что очень поверхностно (тремя фразами) затронута тема импортозамещения при развитии электронного правительства, а тема ведомственной информатизации, включая региональный и муниципальный уровень, практически не раскрыта.

По мнению Хилова, необходимо проанализировать распределение полномочий между органами власти и подумать об оптимизации процессов исполнения функций и оказания услуг, причем не каждой по отдельности, а в совокупности.

«В таком виде, как сейчас, целесообразность разработки и утверждения, и даже доработки документа, вызывает серьезные сомнения», — считает руководитель ЭЦЭГ.

Председатель правления центра компетенций по электронному правительству Владимир Дрожжинов вспомнил о недавнем резком падении России в рейтинге развития электронного правительства ООН (с 27 на 35 место).  По его словам, в СП никак не отражено, кто виноват и что делать в этой ситуации.

По мнению Дрожжинова, при разработке СП нужно брать пример с лидеров – в данном случае, с Великобритании.

Федеральные ведомства вступились за документ

Директор департамента информационных технологий и связи Минздрава РФ Елена Бойко высказала предложение более четко очертить контур и определить место Минздрава в электронном правительстве. «Нам, как разработчикам ведомственной системы, хотелось бы понимать, где наше место в рамках всего ЭП, – сказала она. – Это было бы полезно и с точки зрения координации информатизации».

Бойко также выразила беспокойство относительно положений СП о частно-государственном партнерстве, где описано, что партнер получает право использования информационных систем и сведений, хранящихся в них, в аналитических целях, на основе технологий big data, в целях монетизации информации, для маркетинга и рекламы. «Это обосновано с точки зрения инфраструктуры, но с нашей точки зрения – информация, которая содержится в системах Минздрава, является врачебной тайной, персональной информацией, и поэтому хотелось бы более четко прописать, какую информацию можно использовать при аналитике в коммерческих целях», — сказала она.

Начальник управления информационных технологий ФНС Татьяна Матвеева высказалась по поводу удостоверяющих центров, поддержав идею об ужесточении работы УЦ, отраженную в СП. «Удостоверяющие центры сейчас – это коммерческая составляющая, их порядка четырехсот, и они продолжают развиваться, но к сожалению, бизнес не несет ответственность за то, что они совершают. Там тоже сидят люди, и они тоже совершают неправомочные действия», — сказала она.

См. также «Минкомсвязь сформулировала требования к удостоверяющим центрам» >>>

По поводу биометрической идентификации Матвеева высказала пожелание, чтобы системный проект шире раскрывал эту тему, в связи с тем, что если «мы имеем один ключ от всех замков, то мы имеем и риски с точки зрения безопасности».

Алексей Козырев на это выступление отметил, что в настоящее время разрабатывается концепция различных способов идентификации и аутентификации, предусматривающая в том числе многофакторную аутентификацию с использованием биометрии, и в рамках этой концепции предусмотрено создание соответствующих стандартов по использованию биометрических данных. Эта работа проводится совместно с ЦБ, ФСБ, кроме того, получено предложение от ФНС о проведении «пилота» в области биометрии, сказал он.

Фото (с) Татьяна Костылева
Фото (с) Татьяна Костылева

Наталья Звягина, начальник управления информационных технологий ФССП, напомнила об особенностях работы своего ведомства, работу которого (взыскание, наложение ареста на имущество), по ее словам, сложно охарактеризовать как «государственную услугу». Кроме того, к работе ФССП трудно применить указ президента, согласно которому к 2018 году 70% граждан должны пользоваться электронными госуслугами, поскольку большая часть работы приставов совершается при выходе «на место».

Заместитель председателя правления ПФР Николай Елистратов высказался, что его «смущают временные рамки» СП – по его мнению, горизонт реализации нужно увеличить до 2025 года, поскольку процесс преобразования НПА – это задача не трех лет, и есть риск все сделать второпях. В документе также должна быть отражена необходимость подготовки квалифицированных кадров.

Слово регионам

Глава министерства информатизации и связи Республики Мордовия Олег Соколов отметил, что не увидел в документе региональных особенностей, а регионы у нас в стране разные.

Игорь Скобелев, глава департамента информатизации и связи Краснодарского края, поблагодарил Александра Селютина за его выступление, так как действующему главе регионального IT-министерства не пришлось говорить «некоторые слова». Он также выделил отсутствие в документе приоритетов по отраслям, федеральным и региональным ведомствам, вследствие чего от представленного документа тяжело отталкиваться. «У нас получается сейчас подвешенная ситуация, мы находимся в неведении относительно, условно говоря, бизнеса, отраслей, а также в ситуации дальнейшей переавтоматизации несколько раз одного и того же процесса», — сказал он.

Министр IT и связи Кировской области Александр Зорин указал на то, что сейчас государственные сервисы проигрывают коммерческим решениям, но выразил надежду, что в ближайшее время граждане увидят абсолютно другую картину.

Зорин отметил, что регион готов меняться и стать «friendly» к пользователям, но реализовать СП на уровне региона собственными силами они не смогут, поскольку нужны ресурсы – по его словам, не только и не сколько финансовые, сколько научные и профессиональные (помощь IT-сообщества). По его мнению, в документе стоило бы учесть кадровые ограничения регионов и разный доступ к Сети, но в целом его можно брать за основу.

Андрей Проскурнин из Калужской области, как и другие его коллеги из регионов, обратил внимание на ограниченность малых поселений к доступу к Сети, куда не идет даже «Ростелеком» (т.к. инвестиции не окупятся в течение их контрольного срока – семи лет).

Он также высказался о разработке каждым регионом своих сегментов систем «Контингент», 112, медицинских систем и т.д. По его словам, бесшовного соединения двух систем, как показывает его 20-летний опыт, не будет никогда, и предложил Минкомсвязи выбрать лучшее решение и тиражировать его на другие регионы. Алексей Козырев с предложением согласился, сказав «сделаем».

Заключая мероприятие, Алексей Козырев объяснил собравшимся, что системный проект не будет нормативно-правовым актом, но предполагает большую работу по изменению действующих НПА, и поэтому на этапе, когда то или иное изменение будет вноситься, можно будет обсудить, как именно положения системного проекта будут реализовываться.

«Время обсуждений и учета замечаний прошло, сейчас время принимать решение», — сказал Козырев.

Обсуждение системного проекта электронного правительства 2020. Фото (с) Татьяна Костылева
Обсуждение системного проекта электронного правительства 2020. Фото (с) Татьяна Костылева