Типовые решения для регионов и муниципалов «сверху» – промежуточные итоги спустя год

Прошло чуть больше года после того, как была написана статья про типовые решения для регионов и муниципалов, спускаемые «сверху», навеянная размышлениями и недобрыми предчувствиями.

Сейчас можно ответить на ряд поставленных тогда вопросов. Но сначала предыстория.

В ноябре 2017 года правительство РФ внесло в Госдуму проект изменений градостроительного кодекса, по которому регионам не рекомендовалось, а вменялось (!) создание государственной системы информационного обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД) регионального уровня на базе типового решения, размещённого в национальном фонде алгоритмов и программ (НФАП). При этом речь шла не только о создании, но и об эксплуатации систем на базе типового решения.

Проект постановления более полугода находился без видимого движения, а затем стремительно, в течение июля 2018 года, прошел все стадии утверждения, был принят Государственной Думой и одобрен Советом Федерации как Федеральный закон «О внесении изменений в градостроительный кодекс РФ и отдельные законодательные акты РФ» №342-ФЗ от 3 августа 2018 года. Изменения Градостроительного кодекса, относящиеся к ГИСОГД, вступили в силу с 1 января 2019 года.

Теперь регионы, не имевшие к этому сроку ГИСОГД, должны создать такие системы на базе решений из НФАП; регионы, внедрившие ГИСОГД до 1 января 2019, должны перейти на типовые решения с 1 января 2020 года (за исключением городов федерального значения).

В НФАП в настоящее время размещено четыре решения: ТТПО ИСОГД, ТТП ИСОГД ScalaCity, ИСОГД Тюменской области, Urban ИСОГД. Вот разъяснения, полученные нами по запросу в единую службу поддержки ФГИС КИ о регламенте предоставления ПО из НФАП, дословно: «Размещение объекта фонда возможно только после направления оператору фонда руководителем (уполномоченным заместителем) федерального органа исполнительной власти, иного государственного органа, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации заявки в электронном виде, подписанной усиленной квалифицированной электронной подписью, о предоставлении доступа к фонду ответственному за размещение объектов фонда должностному лицу федерального органа исполнительной власти, иного государственного органа, государственного внебюджетного фонда, исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации с указанием его фамилии, имени, отчества, должности. Оператор фонда после получения от потребителя фонда заявки, подписанной усиленной квалифицированной электронной подписью, о предоставлении доступа к объекту фонда в течение одного рабочего дня направляет уведомление о предоставлении доступа к объекту фонда и предоставляет полный доступ к объекту фонда, включая исходный и объектный коды. С момента направления оператором фонда уведомления, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью, о предоставлении доступа к объекту фонда у потребителя фонда возникает право повторного использования объекта фонда способами воспроизведения, распространения и модификации».

Собственно, разъяснения эти даны в соответствии с методическими указаниями о порядке формирования и использования информационного ресурса НФАП, утвержденными приказом Минкомсвязи России от 16.09.13 №248.

Для себя перевожу с бюрократического на русский так: получить ПО из НФАП может только орган государственной власти или государственный внебюджетный фонд. При получении передаются исходный и объектный коды и права на воспроизведение, распространение и модификацию. Т.е. ознакомиться с решением из НФАП, чтобы получить понимание рисков и затрат на модификацию, коммерческая структура не может. Узнает она об этих рисках и возможностях, только заключив контракт с органом госвласти или государственным внебюджетным фондом, которые и дадут ей эти исходные коды. Проще, конечно, когда такая структура – сам разработчик ПО, который по госконтракту разработал (передал) его в НФАП.

Давайте вспомним вопросы, которые были заданы в январе 2018 года, когда изменения эти в Градостроительный кодекс ещё не вносились.

1. Если в фонде три варианта решений по этой теме (в 2019 году их уже, напомним, четыре) и два называются «типовое», а третье – без этого прилагательного, то какое «типовое» надо внедрять?

Вот ответ на жалобу в ФАС одного из разработчиков ПО, размещённого в НФАП – Федерального государственного бюджетного учреждения «Центральный научно-исследовательский и проектный институт Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации» (ФГБУ ЦНИИП), — на конкурс, проводимый в Пермском крае на работы по созданию региональной ГИСОГД с функциями автоматизированной информационно-аналитической поддержки осуществления полномочий в области градостроительной деятельности в Пермском крае: «На данный момент в НФАП размещено четыре объекта, относящихся к ИСОГД, и два из них являются типовым тиражируемым программным обеспечением».

Интересная позиция. Почему именно два, а не все четыре отнесены к типовым тиражируемым программам? На основании названия ПО? Ведь требования к «типовым решениям» формально так нигде и не опубликованы. И проверки размещённых систем на соответствие этим требованиям так и нет. А к тиражируемым наверняка можно отнести ПО, если у него есть документация, позволяющая его развернуть и эксплуатировать, и передаваемые соответствующие права.

Дальше еще интереснее:

«В ходе рассмотрения жалобы представитель Заявителя (ФГБУ ЦНИИП) пояснил, что единственным программным обеспечением, соответствующим требованиям ч.10 ст. 57 ГрК РФ, которое создано с привлечением средств федерального бюджета и размещено в НФАП, является Типовое тиражируемое программное обеспечение ведения информационной системы обеспечения градостроительной деятельности Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации (идентификационный номер 10.0237695.124.01), которое разработано ФГБУ «ЦНИИП Минстроя России» в рамках реализации распоряжения правительства РФ от 29 июля 2013 года № 1336-р «Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») «Совершенствование правового регулирования градостроительной деятельности и улучшение предпринимательского климата в сфере строительства. Исходя из указанного выше следует, что фактически в рамках выполнения работ по 1 этапу контракта право самостоятельного выбора ТТПО отсутствует».

Конечно, это мнение ФГБУ ЦНИИП. Решение УФАС, принятое по этому вопросу, не поддерживает напрямую мнение заявителя. Но при этом комиссия УФАС согласилась с доводами заявителя, что отсутствие возможности ознакомиться с программным обеспечением, размещенным в НФАП, до заключения контракта для определения возможности участвовать в конкурсе, представляет собой нарушение п.1 ч.1 ст.54.3 Закона о закупках. Я двумя руками «за» такую позицию.

2. За какое типовое решение ратует правительство (в лице Минстроя РФ), и смогут ли потом разные типовые проинтегрироваться между собой, и опять же – за чей счёт?

На этот вопрос ответа нет. Но 23 ноября 2018 года у помощника министра строительства Российской Федерации прошло совещание по вопросу дальнейшего развития информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. По результатам совещания правительству Тюменской области и правительству Московской области были даны поручения направить в Минстрой России предложения по развитию ГИСОГД. Также текст проекта «Порядка ведения ГИСОГД» рассылался во все субъекты РФ. С ноября по апрель от субъектов РФ в Минстрой России было направлено множество комментариев, предложений и рекомендаций по доработке данного проекта.

Утверждение «Порядка ведения ГИСОГД» ожидалось в первом квартале 2019 года.

На конец апреля 2019 года вместо утверждения обсуждаемой с ноября редакции была опубликована «доработанная» версия, которая радикально отличается от редакции, размещённой ранее, в ноябре 2018 года. Этот доработанный проект постановления правительства РФ «О порядке ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности, предоставления сведений, документов и материалов, содержащихся в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности, о размере платы за предоставление таких сведений, документов и материалов и о требованиях к технологиям, программным, лингвистическим, правовым, организационным и техническим средствам обеспечения ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности» сейчас размещен на официальном сайте.

Из этого проекта удалены требования к ПО (хотя такой раздел в приложении проекта есть), возможно, это как раз и есть выражение позиции правительства (в лице Минстроя РФ), информация о том, какое решение оно поддерживает?

3. Как будет сопровождаться система, которая в фонд размещена региональным или федеральным учреждением или органом власти? Этими же органами/учреждениями? Или всё-таки коммерческим разработчиком? Если при этом поддержку и развитие можно заказать разным разработчикам, то не перестанут ли уже через полгода эти типовые решения быть типовыми – и в чем тогда смысл? И где, собственно, те типовые требования, под которые появились эти «типовые решения»?

Вот здесь получается интересно.

Уже несколько регионов опубликовали очень похожие ТЗ на создание региональных ГИСОГД, конечно же, на базе ТТПО. Варианты такие:

• у нас ничего нет, надо будет выбрать одно из решений НФАП, доработать его и внедрить (четыре региона);
• у нас есть развёрнутое решение в регионе и муниципальных районах – опытная эксплуатация. Надо его доработать (один регион);
• у нас развёрнуты и находятся в опытной эксплуатации все варианты ИСОГД из НФАП. Надо выбрать одно и его доработать (один регион).

При этом пять из шести ТЗ на доработку подразумевают следующее: функционал ПО, которое берётся из НФАП, должен остаться, но при этом должны появиться такие-то N новых функций.

Непонятно. Если регион оставляет выбор ПО на откуп исполнителю, получается, региону всё равно, какой базовый функционал присутствует? Странно, конечно, но так бывает, да.

А вот состав требований к доработке, которая происходит в первые 20-30 дней работы над проектом, практически неизменен и повторяется от региона к региону. Возникает логичный вопрос – если всем регионам так уж нужны совершенно одинаковые, типовые доработки, то что ж их сразу не реализовали в ТТПО в НФАП? Ведь если всем надо практически одинаковые доработки, получается, положения Градостроительного кодекса, предписывающие применение ТТПО, прямо ведут регионы, один за другим, к многократно повторяющимся затратам из региональных бюджетов на исполнение одной и той же работы.

Логика, конечно же, в этом есть. Но вряд ли с точки зрения регионов.

И вот что ещё повторяется из ТЗ в ТЗ (держим в уме, что, взяв решение из НФАП, регион получил исходные коды и права на их воспроизведение, распространение и модификацию): на модернизированную версию ПО региональные заказчики запрашивают не исключительные права (которые, кстати, в соответствии с Гражданским кодексом и так принадлежали бы им, если бы ничего специального на сей счёт не было прописано в контракте), а права использования, без права на последующую модификацию.

Как вы думаете, почему?

Вот что ответил региональный заказчик (см. здесь, разъяснение 1):

«Вопрос: В п.4.1.2. Технического задания указано, что на доработанное ПО ИСОГД на базе ТТПО Заказчик предусматривает передачу прав на условиях простой (неисключительной) лицензии, в т.ч. без прав на самостоятельную модернизацию доработанного ПО, что в результате создают исключительные условия для Исполнителя по данному контракту при необходимости проведения дальнейших работ по развитию Системы. Прошу разъяснить, чем обусловлено сознательное ограничение прав на результаты работ и создание исключительных условий для Исполнителя работ в перспективе.

Ответ: Получение исключительных прав на ПО, как правило, увеличивает стоимость продукта. Условия закупки сформулированы исходя из потребностей Заказчика с учетом принципа эффективности использования бюджетных средств. Положения конкурсной документации не содержат информации о создании для Исполнителя исключительных условий».

И ведь при этом оказалось не важно, что минимальное по стоимости предложение в обосновании цены конкурса как раз и предусматривало передачу исключительных прав. И, конечно же, не важно, что, получив модернизированную систему, заказчик даже по формальным основаниям оказывается полностью привязан к исполнителю, т.к. не имеет прав на модернизацию.

Стоимость доработок, видимо, требует отдельной рефлексии.

4. Кто обновит в НФАП размещённое там типовое решение после того, как из-за изменения нормативной базы это типовое решение с неким типовым начальным наполнением перестанет соответствовать нормативным документам? Речь не только о справочниках, но и о процессах, поскольку проект изменений в Градостроительный кодекс, представленный правительством, предполагает изменение регламентов, которое пройдет позже (а в фонде типовые решения лежат уже сейчас).

Вот на этот вопрос пока ответов нет. Нет даже предположений о том, какими эти ответы могут быть.

Итак, что имеем в результате? Я пока что, как и год назад, считаю, что нас ждёт «нерадостная картина и для разработчиков без медальки, да и для пользователей».

А вы, уважаемые читатели?