Об авторе: Данил Валинуров, начальник информационной сети Ассоциации сибирских и дальневосточных городов (АСДГ)
От редакции: Статьёй Данила Валинурова D-Russia.ru подводит итог серии публикаций, посвящённых итогам работы городских администраций в области информатизации. Автор обобщил данные об автоматизации деятельности органов местного самоуправления на основе информации, собранной АСДГ.
См. также другие публикации в разделе Итоги года >>
Анализ деятельности служб информатизации администраций муниципальных образований (МО) в 2018 году выполнен на основе информации, полученной от 36 муниципалитетов Сибири и Дальнего Востока.
1. Итоги 2018 года
В службах информатизации основное внимание было уделено развитию информационной инфраструктуры, предоставлению муниципальных услуг в электронной форме, обеспечению информационной безопасности и эксплуатации государственных информационных систем.
На рисунке представлен перечень основных работ и количество МО в %, которые вели работы в указанных направлениях.
В раздел развития информационной инфраструктуры органов местного самоуправления (ОМСУ) включены работы:
- модернизация инфраструктуры муниципальной корпоративной информационной сети путём замены технических средств и системного программного обеспечения (модернизация МСПД, ЛВС, ЦОД, СХД, ВОЛС) с целью улучшения эксплуатационных характеристик (56%);
- внедрение и развитие системы электронного документооборота и делопроизводства (увеличение количества пользователей, интеграция с СМЭВ, обеспечение юридически значимости электронных документов, переход на отечественное программное обеспечение и др., 53%);
- создание специализированных муниципальных порталов и модернизация официальных сайтов МО (39%);
- внедрение и модернизация систем видеонаблюдения для обеспечения общественной безопасности (17%);
- внедрение и расширение IP-телефонии (8%).
Несмотря на большую загруженность по развитию инфраструктуры, внедрению и сопровождению обязательных для администраций МО федеральных и региональных государственных информационных систем (ГИС), в городах Братск, Иркутск, Новосибирск, Усть-Илимск, Якутск удалось в инициативном порядке внедрить или модернизировать информационные системы (ИС) для автоматизации производственной деятельности сотрудников ОМСУ. В том числе внедрены ИС: «Музейная работа», «Размещение рекламных конструкций», «Активный горожанин», «Размещение нестационарных объектов торговли», «Уличное освещение», «Ремонт дорог», «Почётные граждане», «Учет граждан, нуждающихся в улучшении жилищных условий», «Субсидии и доплаты пенсионерам», «Адресная социальная помощь», «Учёт судебных дел». Были модернизированы ИС «Управление муниципальными финансами», АС «Бюджет» и др.
Итоги 2018 года в сфере развития информатизации ОМСУ изложены в информационно-аналитических материалах муниципалитетов на сайте АСДГ.
Внедрение информационных систем в соответствии с требованиями постановления правительства РФ от 6 июля 2015 г. № 676 «О требованиях к порядку создания, развития, ввода в эксплуатацию, эксплуатации и вывода из эксплуатации государственных информационных систем и дальнейшего хранения содержащейся в их базах данных информации» относится для ОМСУ к сложной организационной задаче. В этом случае надо выполнить ряд требований, которые предъявляются к ГИС. Несмотря на это ряд муниципалитетов оформили внедрение ИС в соответствии с постановлением 676. В их числе Владивосток (МИС «Муниципальный заказ», МИС «Награды»), Уссурийск (СЭД), Хабаровск (ИС «Несовершеннолетние», ИС «Адресная социальная помощь»), Южно-Сахалинск (ДИС электросетей на базе ПО «Модус», ИС «Управление светофорами», МИС «Каталог «Культура»).
К сожалению, в МО практическая работа по переходу на отечественные информационно-коммуникационные технологии не проводилась. В мэрии Новосибирска частично внедрили пакет «МойОфис», в администрации Ангарска базы данных перенесли в СУБД PostgreSQL. В Абакане, Барнауле, Братске, Усть-Илимске, Хабаровске были проведены тестовые работы по изучению возможности перехода на отечественные операционные системы и офисные пакеты на рабочих местах сотрудников ОМСУ. Половина опрошенных МО подтвердили, что проведено обследование информационной инфраструктуры для принятия плана перехода на отечественные информационно-коммуникационные технологии (ИКТ). Из них только в 19% МО (Ачинск, Братск, Владивосток, Северск, Уссурийск, Хабаровск, Ханты-Мансийск) принят план перехода или разработан проект. В городах Бийск, Красноярск, Северск, Спасск-Дальний, Уссурийск, Хабаровск, Ханты-Мансийск в бюджете на 2019 год предусмотрено финансирование на общую сумму 30 миллионов 667 тысяч рублей для перехода на отечественные ИКТ.
2. О передовых практиках в сфере информатизации МО
МО в качестве передового опыта указывают на примеры внедрения информационных технологий в 2018 году в городах: Барнаул (организация защиты информации в муниципальных информационных системах), Владивосток (геоинформационная система), Новосибирск (портал «Мой Новосибирск»), Омск (проект «После уроков»), Ростов-на-Дону (проект «Муниципальная геоинформационная система как инструмент преодоления информационной раздробленности управления территорией города»), Санкт-Петербург (проект «Корпоративная сеть общедоступных библиотек»), Томск (трехмерная карта города), Ярославская область (проект «Умный город»). В качестве положительного примера также было указано на успешную разработку Сибирского федерального университета «Система прогноза успешности молодых спортсменов» (Красноярск) и на открытие базовой кафедры безопасности информационных технологий «Умного города» в Тюменском государственном университете.
3. Работа с ГИС
Выяснилось, что у 74% МО при работе с ГИС были определенные затруднения, 26% МО указали на отсутствие затруднений при работе с ГИС.
Наибольшее количество нареканий у муниципалов вызвала работа ГИС ГМП и ЕГР ЗАГС (35% из общего числа ответивших). Далее идут ЕГИССО (24%), работа с «Росреестром» через СМЭВ и ГАС «Управление» (по 18%). В числе государственных информационных систем, вызвавших затруднение при работе, перечислены: ФИАС, ЕРП, ЕПГУ, ЕИС в сфере закупок «zakupki.gov.ru», реестр государственных и муниципальных услуг (frgu.gosuslugi.ru), ГИИС «Электронный бюджет», сервисы «Сервисный концентратор МВД России» и подача заявлений на формирование ЭП на сайте казначейства России.
Муниципалитеты указали на несовпадение форматов импортируемых и экспортируемых файлов с одними и теми же данными в разных ГИС, неоперативную работу службы технической поддержки при тестировании результатов интеграции муниципальных ИС с ГИС ГМП, сложность получения консультаций от разработчиков ГИС при интеграции МИС с их программным обеспечением и т.д.
4. Обеспеченность IT-специалистами
МО разделились на две примерно равные части: 55% ответивших указали на недостаточную обеспеченность специалистами, 15% из них указали на острую нехватку. Это связано, в первую очередь, с невозможностью привлечения специалистов по причине низкого уровня заработной платы относительно существующего рынка труда. В этих муниципалитетах большая текучесть кадров в сфере информационных технологий, что приводит к большим затратам на подготовку новых специалистов к исполнению своих служебных обязанностей, также частичной (иногда и полной) потере наработанных технологий.
При этом 45% МО указали на достаточную обеспеченность с ИТ – специалистами. Это те муниципалитеты, где рынок труда в IT-сфере слабо развит и высококвалифицированные IT-специалисты на рынке труда мало востребованы.
5. Финансирование сферы информатизации
Данные об объёме финансирования сферы информатизации в 2016–2018 годах, о плане финансирования на 2019 год, об объеме финансирования в расчете на 1 жителя по 31 МО представлены в таблице.
Финансирование информационных технологий в муниципальных образованиях в 2016–2018 годах и план финансирования на 2019 год
Средний показатель финансирования на одного жителя по представленным в таблице данным составляет 83,89 рубля. Изменения финансирования в муниципалитетах в 2018 году сферы информатизации на одного жителя по отношению к 2017 году находятся в пределах 60% как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Из общего ряда показателей выбиваются Магадан, Томск, Южно-Сахалинск, где финансирование увеличилось на 140%. Необходимо отметить, что в Ачинске произошло семикратное увеличение бюджета информатизации. Эти колебания в финансировании можно объяснить реализацией в 2018 году крупных проектов по информатизации.
При этом уровень финансирования на одного жителя в городах Норильск, Северск, Ханты-Мансийск и Сургутский район существенно выше, чем средний показатель муниципалитетов, которые предоставили данные. На основе данных таблицы для оценки уровня финансирования информатизации муниципалитеты можно разбить на три примерно равные группы:
- в бюджете МО на 2019 год предусмотрено финансирование информатизации до 60 рублей на одного жителя, что недостаточно для развития и внедрения новых информационных технологий в муниципальное управление (32%);
- бюджетная обеспеченность имеет средний уровень, от 60 до 100 рублей на одного жителя, что близко к среднему значению (36%), в данном случае можно предусмотреть хотя бы минимальное развитие уровня информатизации;
- муниципалитеты (32%), которые имеют свыше 100 рублей на одного жителя, можно отнести к приемлемой бюджетной обеспеченности.
6. Проблемы нормативной базы
Представители МО Братска, Владивостока, Губкинского, Иркутска, Красноярска, Спасск-Дальнего, Хабаровска, Южно-Сахалинска указали на те аспекты федеральной нормативной правовой базы, которые вызывают затруднения в решении задач информатизации, поставленных перед муниципалитетами федеральными органами власти. МО внесли следующие предложения по изменению федеральных нормативных актов.
1. Вопросы в сфере информатизации возникают также из-за неопределённости понятийного аппарата в федеральных нормативных актах.
Необходимо ввести поправку в федеральный закон от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» — нормативно закрепить понятие (содержание) «эксплуатация информационной системы», т. к. на практике из-за оговорки в определении понятия «оператор» п.12 ст.2 «…в том числе по обработке информации, содержащейся в её базах данных», возникает ряд проблем в распределении обязанностей между техническим эксплуатантом (обеспечивающим непрерывность функционирования ИС, включая восстановление после сбоев и техническую защиту информации), и пользователем, собственно обрабатывающим (редактирующим) информацию.
Необходимо привести понятийный аппарат, используемый в ряде нормативных правовых актов Минкомсвязи РФ, в соответствии с понятиями, установленными федеральным законом от 27.07.2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации».
В частности, приказ Минкомсвязи от 07.12.2015 № 514 «Об утверждении порядка внесения сведений в реестр территориального размещения технических средств информационных систем и формы акта о выявленных несоответствиях сведений, содержащихся в реестре» оперирует понятием «владелец информационной системы», установленным в утратившем силу более 12 лет назад Федеральным законом от 20.02.1995 № 24-ФЗ «Об информации, информатизации и защите информации». Это наряду с вышеуказанным изъяном в правовом определении понятия «оператор информационной системы» приводит к невозможности регистрации информационных систем порядком, установленным приказом.
2. В целях упорядочивания процесса приёма заявок на оказание муниципальных услуг в электронной форме необходимо принять подзаконные акты.
В соответствии с пунктом 2 статьи 10 федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ полномочием по установлению требований к форматам заявлений и иных документов, предоставляемых в форме электронных документов, необходимых для предоставления государственных и муниципальных услуг наделено правительство Российской Федерации.
В настоящее время такие требования не установлены, что приводит к обязанности ОМСУ обработать поступающие запросы (и прилагаемые документы) о предоставлении муниципальных услуг в абсолютно любых существующих форматах, что может требовать установки специализированного программного обеспечения, в том числе платного.
Также необходимо определить требования к ограничению максимального размера электронного заявления (документа), принимаемого от заявителя с целью определения технических характеристик систем хранения данных и, соответственно, потребности в финансовых ресурсах на их создание и поддержку с учётом требований к порядку долговременного хранения электронных документов.
3. Для осуществления успешного перехода на отечественное программное обеспечение необходимо принять федеральный нормативный правовой акт, утверждающий формат данных и электронных документов для применения в государственных и муниципальных органах власти. Также необходимо внесение поправки в действующие положения органов федеральной и региональной власти, где в требованиях к электронным документам указана необходимость применения конкретных офисных пакетов иностранного происхождения и создания электронных документов в форматах этих пакетов.
4. Необходимо принять поправки в Кодексе об административных правонарушениях, которые позволили бы осуществлять фиксацию административных правонарушений в области нарушения правил благоустройства территорий (несанкционированная свалка мусора, парковка автомобильного транспорта на газонах и т.д.) с использованием специализированного мобильного приложения. Специализированное программное обеспечение должно удовлетворять требованиям идентификации оператора через государственную систему ЕСИА, определять координаты места нарушения с использованием системы ГЛОНАСС либо GPS, передавать информацию с использованием защищённых каналов связи.
5. Необходимо создать нормативный акт, определяющий требования к федеральным государственным информационным системам с позиции унификации пользовательского интерфейса, системы идентификации пользователя и других общих технических требований. В том числе и требования «неконфликтности» отечественных программных продуктов и включения их в единый реестр российских программ для электронных вычислительных машин и баз данных.
6. Внести изменения в федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», которые наделили бы органы муниципального управления полномочиями для решения комплекса задач в сфере информационных технологий. Данный закон устанавливает полномочия и зоны ответственности ОМСУ, а развитие и применение информационных технологий, формирование и актуализация информационных ресурсов для целей управления муниципалитетом в этот состав не входят. Из-за этого муниципальные образования вынуждены финансировать развитие информационных технологий по остаточному принципу.
7. Необходимо разрабатывать единые для ОМСУ, РОИВ, ФОИВ стандарты представления и обработки данных, что упростит межведомственное электронное взаимодействие всех уровней власти. Нормативным актом обязать разработчиков программного обеспечения использовать в своих разработках эти стандарты.
8. В программе «Цифровая экономика Российской Федерации», утвержденной распоряжением правительства Российской Федерации от 28 июля 2017 г. No 1632-р, не обозначена чётко роль ОМСУ в реализации программы. Необходимо разработать методический документ, уточняющий место и роль ОМСУ в реализации национального проекта «Цифровая экономика».
7. О проблемах 2018 года
Среди МО 30,56% указали, что не все задачи 2018 года удалось решить. Половина таких МО причиной невыполнения плановых работ указывает недостаточное финансирование. Без этого не выполняются работы по модернизации ЛВС, муниципальной корпоративной сети, ЦОД, обеспечению информационной безопасности, внедрению и интеграции СЭД, аттестации веб-ресурсов.
Также среди причин невыполнения работ МО указали на технические ошибки и организационные недоработки при работе с ГИС и отечественным офисным программным обеспечением.
8. Планы на 2019 год
В 2019 году основная работа в МО планируется по развитию IT-инфраструктуры, внедрению и развитию МИС, официальных сайтов, порталов ОМСУ и т.д.
Направления работ в 2019 году в муниципалитетах
| Направления работ | Кол-во МО, (%) |
| 1. Развитие IT-инфраструктуры | 27 |
| 2. Внедрение и развитие муниципальных информационных систем | 19 |
| 3. Развитие официального сайта, портала органа местного самоуправления, создание специализированных муниципальных порталов | 18 |
| 4. Обеспечение информационной безопасности и защиты персональных данных | 15 |
| 5. Развитие системы электронного документооборота, её интеграция с системами электронного документооборота федеральных и региональных органов власти, перевод СЭД на отечественное программное обеспечение | 13 |
| 6. Проект «Умный город» | 9 |
| 7. Расширение использования государственных информационных систем | 9 |
| 8. Импортозамещение в сфере информационно-коммуникационных технологий | 6 |
| 9. Развитие деятельности по оказанию муниципальных услуг в электронном виде | 5 |
9. Актуальные для муниципальных образований информационные технологии
В качестве актуальных информационных технологий для внедрения в управление городским хозяйством и социальной сферой МО указали:
1. Внедрение элементов проекта «Умного города» за счёт финансирования федеральных и/или региональных органов власти (47%);
2. Информационные технологии для управления дорожным движением и общественным транспортом (27%);
3. Цифровые технологии в школьном образовании (27%);
4. Цифровые технологии в ЖКХ (20%).
В качестве важных для МО разработок также указаны:
- создание единых федеральных стандартов для использования информационных технологий в государственном и муниципальном управлении;
- усовершенствование электронного документооборота между ОМСУ и федеральными (региональными) органами исполнительской власти;
- внедрение в деятельность ОМСУ системы управления проектами;
- создание типового проекта городского портала геоданных;
- организация централизованного перехода на отечественное программное обеспечение;
- переход на использование центра обработки данных;
- разработка ИС для организации публичных слушаний в Интернете;
- формирование информационного пространства для развития деловой, образовательной и научно-исследовательской активности.
10. Темы для обсуждения в 2019 году
Наибольшее количество МО (67%) указали на необходимость обсуждения на конференции секции АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления» в 2019 году темы перехода на отечественные информационно – коммуникационные технологии.
Далее МО указали на необходимость обсуждения следующих тем:
- проект «Умный город» (30%);
- информационная безопасность (26%);
- «Цифровая экономика» в муниципалитете (22%).
Для 19% МО важно обсудить различные аспекты применения информационных технологий при оказании муниципальных услуг в электронной форме.
К темам, которые необходимо обсудить на конференции, также отнесены:
- внедрение и эксплуатация информационных систем (26% МО), в том числе СЭД, интеграция ИС между собой, цифровые технологии в сфере образования и ЖКХ, ИСОГД;
- вопросы организации, внедрения и эксплуатации информационных технологий (26%), в том числе внедрение проектного управления, применение информационных технологий для повышения уровня открытости муниципалитета, повышение доли граждан, получающих муниципальные услуги в электронной форме, вопросы управления IT-кадрами, решение межведомственных конфликтов при внедрении информационных технологий;
- вопросы взаимодействия ОМСУ с ФОИВ и РОИВ через СМЭВ (15%);
- технологические аспекты создания программных систем (15%);
- проблемы эксплуатации ГИС (11%).
Необходимость публичного обсуждения перечисленных выше тем говорит о проблемных областях муниципальной информатизации и об их остроте для муниципалитетов. Возможно, для успешного решения задач в указанных направлениях не хватает:
- достаточного кадрового потенциала службы информатизации,
- чёткой методики решения поставленных регуляторами задач,
- достаточного финансирования.
11. Мероприятия, проведенные муниципалитетами Сибири и Дальнего Востока в 2018 году
В 2018 году секцией АСДГ «Информатизация органов местного самоуправления» проведены:
1. Конференция АСДГ «Государственные информационные системы: проблемы внедрения и эксплуатации в отраслях городского хозяйства и социальной сферы органов местного самоуправления», 05 — 06 апреля 2018 г., Новосибирск;
2. Семинар АСДГ «Актуальные вопросы муниципальной информатизации», 18 — 19 октября 2018 г., Красноярск.
На конференции АСДГ «Государственные информационные системы: проблемы внедрения и эксплуатации в отраслях городского хозяйства и социальной сферы органов местного самоуправления» (6 апреля 2018 г., Новосибирск) были подведены итоги внедрения и эксплуатации ГИС в ОМСУ.
В сообщениях представителей ОМСУ Абакана, Барнаула, Омска, Якутска и администрации Новосибирской области были изложены проблемы нормативной базы и опыт внедрения ГИС в муниципальном управлении. Представители Новосибирска, Красноярска, Улан-Удэ рассказали об эксплуатируемых и перспективных направлениях информатизации в муниципальных образованиях.
При обсуждении была дана в целом положительная оценка результатам внедрения ГИС в ОМСУ. При этом участники акцентировали внимание на ряде недостатков и проблемных вопросов, возникающих при эксплуатации ГИС. Была отмечена необходимость формирования единого подхода при работе пользователей с различными государственными информационными системами, в том числе при идентификации и аутентификации, в требованиях к составу сертификата электронных подписей и др. При эксплуатации ГИС в ОМСУ наиболее остро стоит вопрос об оперативности работы служб технического сопровождения.
Видеозапись конференции расположена по адресу (ссылка >>).
18-19 октября 2018 года в городе Красноярске состоялся семинар — совещание АСДГ «Актуальные вопросы муниципальной информатизации», на котором были рассмотрены:
- цифровые технологии в отраслях городского хозяйства и социальной сферы;
- информационная безопасность в ОМСУ;
- особенности исполнения приказа Минкомсвязи Российской Федерации от 4 июля 2018 года № 335 в органах местного самоуправления.
На пленарном заседании в сообщениях Бирюкова А.В. (Красноярск), Губова А.Ю. (Иркутск), Мухаяровой О.В. (Новосибирск), Прохорова Е.Л. (Краснодар) были изложены определенные аспекты развития муниципальной информатизации.
Обучающий семинар «Информационная безопасность в органах местного самоуправления» провели представители компании «Центр информационной безопасности» города Барнаула Нечаева В.В. и Смирнов В.В.. На семинаре были подробно рассмотрены нестандартные ситуации в обеспечении информационной безопасности в органах местного самоуправления и даны рекомендации для служб, обеспечивающих информационную безопасность в муниципальных образованиях. Об успешном опыте работы по обеспечению информационной безопасности рассказал представитель города Якутска Ушницкий Н.Г.
Второй день семинара-совещания был посвящён особенностям процесса импортозамещения при исполнении приказа Министерства цифрового развития, связи и массовых коммуникаций Российской Федерации от 4 июля 2018 года № 335. В докладах Вековшинина Е.Л. (Владивосток), Шевченко А.В. (Железногорск), Панчука Н.П. (Братск), Нурмухаметова Р.И. (Усть-Илимск) были изложены вопросы, которые возникают при исполнении утвержденных данным приказом методических рекомендаций по переходу федеральных органов исполнительной власти и государственных внебюджетных фондов на использование отечественного офисного программного обеспечения, в том числе, ранее закупленного офисного программного обеспечения (далее – Методические рекомендации).
Участники отметили, что главным препятствием исполнения Методических рекомендаций является то, что эксплуатируемые в органах местного самоуправления ключевые федеральные прикладные системы реализованы на технологиях Microsoft и отсутствует план их адаптации для работы под отечественной операционной системой. Также участниками была отмечена неопределенность толкования отдельных положений Методических рекомендаций.
Заключение
Итоги 2018 года в сфере информатизации муниципальных образований Сибири и Дальнего Востока, бесспорно, положительные. Однако по результатам создается двоякое впечатление.
С одной стороны, службами информатизации ОМСУ выполнен большой объем работы в плане обеспечения информационной безопасности ОМСУ, цифровизации предоставления муниципальных услуг, обеспечения информационной открытости ОМСУ перед жителями, эксплуатации государственных информационных систем, внедрения информационных технологий в деятельность ОМСУ и т.д. Здесь также необходимо констатировать, что в последние годы выросло новое поколение энергичных, высококвалифицированных руководителей и ведущих специалистов муниципальной информатизации.
С другой стороны, проблемы информатизации муниципалитетов как были, так и остаются на уровне прошлых лет. Это недостаточное финансирование; текучка ИТ-кадров; слабое методическое руководство со стороны федеральных и региональных организаций, которые определяют политику информатизации в органах власти Российской Федерации; неопределенности, которые имеются в федеральной нормативной базе и т.д. Здесь особо надо отметить дискриминацию служб информатизации, которая закреплена на уровне Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ, где информатизация не включена в полномочия ОМСУ и развивается по остаточному принципу. И в этой ситуации надо муниципалам умудриться выполнить директивные установки регуляторов в сфере информатизации, обеспечить бесперебойную эксплуатацию информационной инфраструктуры, внедрять новые технологии и информационные системы, заниматься подготовкой кадров и решать многие другие задачи.
