О новых требованиях к ведению ГИС обеспечения градостроительной деятельности

Сегодня, 25 марта, вступило в силу постановление правительства РФ от 13 марта 2020 № 279 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности».

Публикуем аналитический материал, подготовленный руководителем направления ГИСОГД ООО «Джемс Девелопмент» Натальей Момзиковой и генеральным директором ООО «Джемс Девелопмент» Алексеем Дударевым.

Постановление правительства № 279 утвердило:

• правила ведения государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ГИСОГД);
• правила предоставления сведений, документов, материалов, содержащихся в ГИСОГД;
• перечень сведений, материалов, документов, доступ к которым осуществляется без взимания платы с использованием официальных сайтов в Интернете.

Признано утратившим силу постановление правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 «Об информационном обеспечении градостроительной деятельности», которое регламентировало порядок ведения информационных систем обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД).

Рассмотрим, чем различаются требования к порядку ведения ГИСОГД и ИСОГД.

Постановлением были расширены требования к технологиям, программным, лингвистическим. правовым, организационным и техническим средствам обеспечения ведения информационной системы:

• необходимо использование средств усиленной квалифицированной электронной подписи в части:
  • проверки электронной подписи, направленных для размещения в ГИСОГД сведений, документов, материалов;
  • подписания электронной подписью размещаемых сведений, документов, материалов;
  • в случае предусмотренном частью 7.1 статьи 56 Градостроительного кодекса для электронного согласования подготавливаемых документов;
• возможность осуществлять автоматический сбор сведений о наличии сведений, документов, материалов по одному или нескольким земельным участкам или по заданной территории. Данное требование способствует повышению удобства и сокращению времени на поиск запрашиваемых сведений, документов, материалов и дает предпосылки для автоматизированного предоставления сведений, документов, материалов;
• обмен сведениями, документами, материалами, передаваемыми в режиме межведомственного электронного взаимодействия с иными информационными системами, должен быть в структурированном виде в формате XML. Для исполнения данного пункта необходимо наличие единых требований к структуре данных и форматам представления сведений, документов, материалов.
• возможность направления запросов в Единый государственный реестр недвижимости с использованием СМЭВ, а также внесения полученных сведений, документов, материалов в информационную систему;
• сформулированы требования к ведению электронного журнала учета действий. Электронный журнал должен фиксировать время совершения действий, содержание вносимых изменений, информацию об учетных записях таких лиц и автоматических сервисах, осуществивших указанные действия.

Неурегулированные вопросы ведения ГИСОГД

1. В ГИСОГД, помимо органов местного самоуправления, сведения, документы, материалы должны размещать органы исполнительной власти субъекта РФ в рабочей области государственного значения. При изучении Постановления возникли вопросы, какие все-таки сведения, документы, материалы обязаны размещать органы исполнительной власти субъектов РФ?

На основе статьи 57 пункта 1.2 Градостроительного кодекса можно сделать вывод, что органы исполнительной власти ведут следующие разделы:

• Раздел 1. Документы территориального планирования Российской Федерации.
• Раздел 2. Документы территориального планирования двух и более субъектов Российской Федерации, документы территориального планирования субъектов Российской Федерации.
• Раздел 4. Нормативы градостроительного проектирования.
• Раздел 7. Планировка территории.
• Раздел 12. Резервирование земель и изъятие земельных участков.
• Раздел 13. Дела о застроенных и подлежащих застройке земельных участках.

Постановление содержит более широкое трактование – в рабочей области государственного значения предполагается размещение всех утвержденных, принятых, согласованных или выданных сведений, документов, материалов. Дополнительно указано, что органы исполнительной власти должны вести раздел 8. «Инженерные изыскания». Исходя из этого требования, не очевидно, распространяется ли на органы исполнительной власти субъектов РФ требования пункта 18 Постановления о ведении раздела 11. «План наземных и подземных коммуникаций»? Или в этом случае органы исполнительной власти должны передавать материалы в соответствующие муниципальные образования?

Если применять трактовки из Постановления, то в рабочей области государственного значения потенциально могут также вестись раздел 9. «Искусственные земельные участки» и раздел 10. «Зоны с особыми условиями использования».

Мы предлагаем взять за основу позицию из Постановления о том, что сведения, документы, материалы утвержденные, принятые, согласованные или выданные органами исполнительной власти, размещаются ими в рабочей области государственного значения. Для предоставления сведений из ГИСОГД органам местного самоуправления предоставлять к ним доступ. В данном случае на информационную систему возлагается задача обеспечить совместный просмотр и использование данных как регионального, так и муниципального уровней при предоставлении и ином использовании сведений, документов, материалов ГИСОГД.

2. Еще одним расхождением можно считать требования на размещение сведений, документов, материалов полученных от федеральных органов исполнительной власти.

В статье 57 пункте 2.1 указано, что сведения, документы, материалы, размещенные в федеральных государственных информационных системах, подлежат направлению для размещения в государственных информационных системах обеспечения градостроительной деятельности в органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления муниципальных образований, уполномоченные на ведение государственных информационных систем обеспечения градостроительной деятельности. В Постановлении в пункте 12 подпункт «б» указано, что сведения, материалы, документы, утвержденные, принятые, согласованные или выданные федеральными исполнительными органами, размещаются в рабочей области государственного значения. Нужно ли федеральным органам власти направлять сведения, документы, материалы в органы местного самоуправления или нет?

Здесь также считаем оптимальным придерживаться позиции из Постановления, то есть федеральным органам исполнительной власти для размещения сведений, документов и материалов направлять их в уполномоченные органы исполнительной власти.

3. Перечень сведений, документов, материалов, доступ к которым осуществляется без взимания платы с использованием официальных сайтов в Интернете, наряду со сведениями о выданных разрешениях на строительство, реконструкцию и ввод объектов в эксплуатацию, разрешениях на условно разрешенный вид использования, разрешениях на отклонения от предельных параметров строительства объекта капитального строительства, содержит также требование о наличии сведений о выданных соглашениях об установлении сервитутов, о решениях об установлении публичного сервитута. Однако из Градостроительного кодекса и Постановления нет понимания, в каком разделе такие сведения должны быть размещены.

Мы считаем, что размещение документов о сервитутах должно осуществляться в Разделе 13. «Дела о застроенных земельных участках». Учитывая, что ГИСОГД является основным источником информации об ограничениях и возможностях использования территорий необходимо дополнить часть 5 статьи 56 Градостроительного кодекса соглашениями об установлении сервитута, решении об установлении публичного сервитута.

4. Несомненно, ведение ГИСОГД в полностью электронной форме – это верное решение. Однако на законодательном уровне необходимо разделить возможность использования сведений ГИСОГД всеми заинтересованными лицами как юридически значимой информации (в том числе в суде, нотариате, в процессах получения государственных и муниципальных услуг) и задачу архивного хранения оригиналов документов и материалов, сведения о которых размещены в ГИСОГД.

Считаем правильным предусмотреть необходимость хранения информации о месте хранения оригиналов сведений, документов, материалов, размещаемых в ГИСОГД.

5. Из ряда положений Постановления следует, что от специалистов, которые осуществляют ведение ГИСОГД, требуется размещать сведения, документы, материалы таким образом, чтобы в дальнейшем обеспечить их публикацию в виде векторных моделей (карт) с возможностью просмотра характеристик объектов. Срок на размещение – пять рабочих дней, при этом на текущий момент к подавляющему большинству размещаемых сведений, документов и материалов не установлены требования к их цифровой форме представления (исключением являются документы территориального планирования, требования к которым установлены приказом министерства экономического развития РФ от 9 января 2018 г. № 10 «Об утверждении Требований к описанию и отображению в документах территориального планирования объектов федерального значения, объектов регионального значения, объектов местного значения и о признании утратившим силу приказа Минэкономразвития России от 7 декабря 2016 г. № 793»), т.е. на специалистов, ответственных за размещение в ГИСОГД сведений, документов и материалов, дополнительно будет возложена творческая обязанность по изучению и приведению к модели данных информационной системы.

Для сокращения времени на размещение информации в ГИСОГД целесообразно рассмотреть возможность установления требований к цифровой форме представления всех типов документов, подлежащих размещению в ГИСОГД, в первую очередь считаем это важным в отношении документации по планировке территории и материалов инженерных изысканий, на основе которых предполагается формирование плана наземных и подземных коммуникаций.

В отсутствие таких требований передаются сведения, документы, материалы с различными атрибутивными составами и форматами представления, что ведет к значительным временным тратам специалистов ГИСОГД, либо к снижению качества размещаемых данных, либо к принципиальной невозможности использования таких сведений в задачах автоматизации.

В ожидании приказа

Постановление, несомненно, пролило свет на организацию процесса ведения ГИСОГД, но для полноценного перехода от ИСОГД к ГИСОГД этого недостаточно. Органы, уполномоченные на ведение ГИСОГД, оказались в ситуации, когда определен Порядок ведения ГИСОГД, но отсутствуют правила, по которым необходимо будет размещать эти сведения, документы, материалы с использованием программного обеспечения, технические требования к которому будут утверждены в срок до 1 июля 2020 года. В этот период органы, уполномоченные на ведение ГИСОГД, вынуждены самостоятельно придумывать и организовывать свой процесс размещения и предоставления сведений, документов, материалов пока законодательная база находится в промежуточном состоянии.

До того момента, пока приказом Минстроя России не утверждены технические требования к ведению реестров ГИСОГД, методика присвоения регистрационных номеров, справочники и классификаторы, форматы представления сведений (далее – Приказ), мы видим несколько подходов, как можно организовать процесс ведения ГИСОГД:

Подход 1. Смешанный.

• Продолжить регистрацию документов по требованиям ведения ИСОГД, описанных в постановлении правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 и приказе министерства регионального развития РФ от 30 августа 2007 г. № 85.
• Для сведений, документов, материалов, указанных в частях 4 и 5 статьи 56 Градостроительного кодекса завести дополнительные реестры. При размещении указывать дату размещения в информационную систему, реквизиты и наименования размещаемых документов без присвоения регистрационного номера.
• ГИСОГД продолжить вести органам местного самоуправления. Органам исполнительной власти субъекта РФ, федеральным органам исполнительной власти оставить порядок взаимодействия, применяемый при ведении ИСОГД, то есть передавать документы на размещение в соответствующие муниципальные образования.

Плюсы:

• процессы регистрации уже были поставлены в регионах — и не будет перерыва в наполнении системы данными. Всем понятно, что и как делать;
• сведения, документы, материалы, которые указаны в части 4, части 5 статьи 56 Градостроительного кодекса, размещаются в ГИСОГД;
• отсутствие необходимости обновления текущих информационных систем;
• при переходе на новые требования к ведению ГИСОГД будет организован единый подход по переносу сведений, документов, материалов из ИСОГД в ГИСОГД.

Минусы:

• формальное несоответствие структуре разделов, ведения реестров, требований к предоставлению сведений;
• ответственность за размещение лежит только на органах местного самоуправления;
• неисполнение в полной мере требований законодательства Градостроительного кодекса и Постановления.

Впрочем, обязанность создания и ведения ГИСОГД субъектами РФ была установлена еще с 1 января 2019 года (с 1 января 2020 года для тех субъектов РФ, которые ранее разработали и вели информационные системы), поэтому неисполнение в полной мере требований законодательства и ранее не было возможным.

Подход 2. На основе догадок о том, как правильно.

• Размещать и предоставлять сведения, документы, материалы в соответствии с требованиями действующего Постановления.
• Остановить учет и регистрацию документов по требованиям постановления правительства РФ от 9 июня 2006 г. № 363 и приказа министерства регионального развития РФ от 30 августа 2007 г. № 85 с даты вступления в силу Постановления.
• Размещать в информационной системе сведения, документы, материалы без присвоения регистрационных номеров, только указывая соответствующие разделы и дату размещения, реквизиты и наименования размещаемых документов.
• При размещении документов, материалов в ГИСОГД подписывать файлы или электронный образ бумажного документа усиленной квалифицированной подписью.
• Органам исполнительной власти субъекта РФ размещать в своей рабочей области сведения, документы, материалы, предусмотренные Градостроительным кодексом и Постановлением.
• В ГИСОГД должны быть созданы реестры учета сведений, документов, материалов и реестры предоставления сведений с минимальным набором характеристик. Например, для реестра учета сведений, документов, материалов это может быть: номер записи, дата поступления на размещение, дата размещения в ГИСОГД. Для реестра предоставления сведений: дата направления запроса, получатель сведений, рассчитанная сумма, дата оплаты, дата предоставления сведений.
• В случае запроса на предоставление сведений, документов, материалов, которые были зарегистрированы в ИСОГД, перенести их в структуру новых разделов.

Плюсы:

• соответствует требованиям законодательства.

Минусы:

• понадобится время сначала на постановку процесса, на промежуточный этап до выхода Приказа, а затем придётся повторно корректировать процесс под новые требования;
• каждый регион, в отсутствие единых разъяснений, по-своему организует процесс ведения ГИСОГД;
• текущее используемое типовое программное обеспечение не адаптировано под требования к ведению ГИСОГД в связи с отсутствием технических требований к ведению реестров ГИСОГД;
• после выхода нового Приказа потребуется перенос сведений из структуры ИСОГД, так как в этом случае придется повторно пройтись по всем размещенным ранее сведениям, документам, материалам и скорректировать их на соответствие требованиям Приказа.

Чтобы не останавливать процесс ведения и предоставления сведений ГИСОГД, считаем целесообразным субъектам РФ взять за основу Подход 1.

Что же дальше?

Министерством строительства РФ была проделана огромная работа. Активно привлекались сообщества и регионы к разработке и критике данного Постановления, в результате получился вполне рабочий вариант, который при должной трактовке на уровне технических требований и разъяснений, подготовленных с участием профессионального сообщества по итогам практического применения, может значительно ускорить процесс цифровизации градостроительной деятельности.

В то же время у пользователей и разработчиков программного обеспечения для ведения ГИСОГД остался ряд практических вопросов, не упомянутых выше, в том числе:

• методические рекомендации по ведению раздела 11. «План наземных и подземных коммуникаций»;
• объем информации, создаваемой и вносимой в информационную систему при размещении сведений, документов и материалов в ГИСОГД — заполнение характеристик из документов, установление пространственной привязки размещаемых документов, создание карт с целью организации предоставления доступа к информации ГИСОГД в Интернете;
• порядок размещения сведений в рабочей области государственного значения, с учетом необходимости их использования органами местного самоуправления, при условии существования множества местных систем координат для различных территорий в границах одного субъекта РФ;
• методические рекомендации по переносу ранее размещенных в ИСОГД сведений, документов и материалов;
• особенности предоставления сведений в векторной форме за плату в случаях, когда такие сведения входят в Перечень сведений, материалов, документов, доступ к которым осуществляется без взимания платы с использованием официальных сайтов в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;
• планы создания ГИСОГД РФ и требования Постановления к программному обеспечению ГИСОГД в части организации межведомственного электронного взаимодействия с иными информационными системами в структурированном виде диктуют необходимость установления единых для всех разработчиков программного обеспечения ГИСОГД требований к структуре предоставления сведений, документов и материалов ГИСОГД в электронной форме для упрощения и минимизации издержек на интеграционные решения;
• и наконец, будет ли введен термин, который позволит уйти от необходимости каждый раз использовать формулировку «сведения, документы, материалы ГИСОГД».

Считаем, что большинство из этих и иных вопросов может быть проработано и учтено в развитие существующей нормативной базы, в документах, подготовка которых предусмотрена Постановлением до 01.07.2020 года.