Открытое правительство в России: то, что скрыто

В мае 2013 года Дмитрий Песков, пресс-секретарь Владимира Путина, объявил о замораживании сроков присоединения России к международной инициативе Партнёрство “Открытое правительство” (Open Government Partnership – OGP), и уточнении формата участия России в данном «Партнёрстве». Предлагаем разобраться в данном вопросе.

Согласно уставу OGP 11 правительства государств, желающих присоединиться к “Партнёрству”, должны, во-первых, соответствовать минимальным критериям приемлемости 12 в четырёх областях: финансовой и бюджетной прозрачности, свободы доступа к информации, декларирования доходов избираемых и назначаемых государственных служащих, базовых гарантий гражданских свобод и гражданского участия. Во-вторых, представить в Оргкомитет OGP письмо о намерении государства участвовать в “Партнёрстве” и о принимаемых на себя обязательствах. В-третьих, провести широкомасштабные публичные консультации для информирования общественности об обязательствах данного государства в рамках OGP, а также определить площадку для регулярных публичных консультаций с различными заинтересованными организациями гражданского общества по вопросам реализации OGP. В-четвёртых, разработать для своей страны план национальных действий по линии OGP, содержащий конкретные обязательства в части четырёх основных принципов открытого государства-прозрачности, гражданского участия, подотчётности, технологий и инноваций, а также разработать меры по вовлечению представителей гражданского общества в процесс обсуждения плана и проведению экспертных консультаций со странами-участницами и с Оргкомитетом.

Основными спонсорами OGP являются правительства США, Великобритании и Норвегии, а также компания Google. Кроме того, дополнительное финансирование осуществляется в рамках “Transparency and Accountability Initiative”. Это совместная спонсорская инициатива Министерства международного развития Великобритании, Фонда Форда, Фонда Уильяма и Флоры Хьюлетт, благотворительной компании Omidyar  Network, Гуманистического института сотрудничества в целях развития  (Hivos), Международного бюджетного партнёрства (International Budget  Partnership), фондов помощи Института “Открытое общество” Дж. Сороса  и Института контроля за доходами (Revenue Watch Institute).

Инициатива OGP практически сразу была воспринята рядом наблюдателей как внешнеполитический проект США. В частности, канадский эксперт по вопросам информационной открытости Д. Ивс, который сам является сторонником усиления прозрачности правительственных структур, проводит аналогию между OGP и широко известной политикой сдерживания в отношении СССР в период “холодной войны”. Но, как представляется, более обоснованной была бы параллель между OGP и политикой США по продвижению в международную повестку дня проблематики “защиты прав человека”. Она стала одним из важнейших внешнеполитических инструментов Вашингтона, начиная с 70-х гг. ХХ в. Как и в случае с “защитой прав человека”, OGP может со временем превратиться в рычаг для вмешательства в дела стран, которые примут участие в этой инициативе, или будет использовано как повод для давления на те государства, которые откажутся это делать.  

Как отмечает в связи с этим британский журнал ” The Economist”, “OGP определённо будет частью общей стратегии продвижения западных демократических ценностей и побуждения народов других стран к тому, чтобы  требовать себе больше таких ценностей При этом американское руководство, аналогично правозащитной  тематике, постарается присвоить себе исключительное право на то,  чтобы определять, какие страны являются достаточно открытыми, а какие – нет.  Авторитетная американская газета “Christian Science  Monitor” отмечает, что стратегия OGP “напоминает продвижение демократии через заднее крыльцо”, и, как и в случае с продвижением демократии, “очевидной опасностью являются двойные стандарты: “открытый” статус для наших друзей, даже если они не вполне соответствуют  минимальным стандартам. 

Сторонники быстрого присоединения России к OGP выдвигают в пользу своей позиции ряд аргументов. Среди них: участие в OGP повысит международный экономический рейтинг нашей страны и положительно повлияет на международную оценку состояния инвестиционного климата в России, предоставит доступ к лучшим мировым практикам государственного управления, выработанным на базе активного взаимодействия власти и гражданского общества, позволит быстрее реализовать механизмы электронного доступа граждан к государственным услугам. 

Противники присоединения опасаются, что Россия может стать частью системы, центр принятия решения которой находится в Вашингтоне, с учётом того факта, что сама идея создания новой международной сетевой структуры под названием “Открытое правительство” родилась в аппарате Совета национальной безопасности США, а реализовывалась на практике Госдепартаментом. 

Отметим, в администрации Б. Обамы за международные аспекты “Открытого правительства” до недавнего времени отвечала С. Пауэр – специальный помощник президента по национальной безопасности в ранге старшего директора отдела многосторонних отношений и прав человека в аппарате Совета национальной безопасности США. Она активно формирует идеологию “открытых правительств”: пишет статьи и выступает на международных конференциях, даёт интервью и убеждает государственных лидеров по всему миру открыть деятельность своих правительств. С. Пауэр заслужила репутацию “гуманитарного ястреба” – сторонника военных вмешательств по гуманитарным причинам как “моральной обязанности Америки”, и считается одним из главных лоббистов военного вмешательства США в Ливии. Профессиональную карьеру начинала как журналист, освещала события в “горячих точках” (война в Югославии, события в Косово, Судане и др.). В период президентской избирательной кампании в США 2008 г. входила в штат советников по международным отношениям Б. Обамы. В последние годы С. Пауэр одновременно являлась профессором Школы государственного управления им. Кеннеди Гарвардского университета, где специализировалась на практических проблемах глобального лидерства США. Пользуясь особым доверием Б. Обамы, в июне 2013 г. она была выдвинута на пост постоянного представителя США в ООН. 

С одной стороны, в современных условиях идея “открытого правительства” вполне укладывается в благородную концепцию ответственности власти перед обществом и в той или иной степени реализуется во всех развитых странах – членах ОЭСР, ЕС, БРИКС и др. Считается, что образованное, граждански активное население имеет право знать всё о системе госуправления и участвовать в нём. С другой стороны, через Партнёрство “Открытое правительство” воплощается давняя идея американского руководства об институциональной интеграции правительств разных стран между собой (концепция А.-М. Слотер о мировом сетевом государстве). Вступление России в OGP предполагает не только отчётность перед этой организацией, получение консалтинговой помощи от иностранных коммерческих организаций и НПО, но и возможность привлечения зарубежного финансирования на реализацию национального проекта, что приведёт к дальнейшему усилению влияния иностранных специалистов на данном направлении.

Отметим, что в разработке российской концепции “открытого правительства” помощь оказывала группа американских консультантов из Monitor Group Company (MGC), которая считается ведущей мировой консалтинговой компанией, занимающейся проектами в сфере развития конкурентоспособности стран. Одним из её основателей является профессор Гарвардской школы бизнеса М. Портер. Он был советником кандидата в президенты США от республиканской партии М. Ромни на выборах 2012 г. В 2006–2007 гг. клиентом этой компании была Ливийская Джамахирия во главе с её бывшим лидером Муамаром Каддафи. В России Monitor Group Company открыла офис в 1996 г. С 2007 по 2011 г. другой владелец MGC, М. Фуллер, состоял в Международном попечительском совете “Сколково”. Он ушёл из MGC в мае 2011 г., когда стало известно о сотрудничестве американских консультантов с Каддафи в обход закона США о регистрации иностранных лоббистов. Другой представитель компании – управляющий партнёр Monitor Group в России А. Толкачёв официально состоит в Экспертном совете при OGP. После завершения работы над проектом “Открытое правительство” MGC с июня по декабрь 2012 г. помогала Минздраву и Минобразования РФ внедрять концепцию “открытого министерства”.

Реализация концепции “открытого правительства” требует массовых закупок современной компьютерной и коммуникационной техники, программного обеспечения. Соответственно, западные компании надеются получить значительную долю этих закупок. Поэтому критики подчёркивают, что, навязывая России тотальную “электронизацию”, Запад ставит под угрозу информационную безопасность нашей страны. Всё это происходит на фоне беспрецедентных мер по укреплению кибербезопасности и одновременно тотальной слежки за гражданами своей страны и зарубежных государств в самих США, о чём свидетельствует скандал, связанный с бывшим сотрудником ЦРУ Э. Сноуденом.

В связи с этим неизбежно встаёт вопрос о том, как отразится на информационной безопасности России тот факт, что работа всех государственных органов и ведомств будет осуществляться в электронной форме, а значит, будет прозрачна для наших геополитических конкурентов?

Подводя итоги, следует отметить, что, с одной стороны, международное партнёрство “открытых правительств” согласно своим уставным документам не навязывает каких-то единых стандартов и требований всем странам. Если исходить из уставных положений, членство в OGP индивидуальное и предусматривает индивидуальную программу вступления.  Соответственно, каждая страна сама решает, чему ей следует уделить особое внимание. Одни государства, исходя из своих приоритетов, сосредоточиваются на открытых данных, другие – на борьбе с коррупцией, третьи – на интерактивности, возможности организовать обратную связь с населением. 

Однако в создании подобного формата взаимодействия просматривается стремление его инициаторов в лице США и Великобритании получить дополнительные мощные рычаги воздействия как на процессы глобализации в мире в целом, так и на отдельные страны в весьма чувствительных областях. Таким образом, речь идёт о появлении в их руках нового и действенного инструмента “мягкой силы”. Заложенная в механизмах OGP “подотчётность” правительств стран-участниц перед национальными и международными НПО, представители  которых должны будут на регулярной основе контролировать выполнение властями заявленных планов действий, объективно способна не только активно влиять на политический процесс в отдельных странах, в том  числе путём развития “онлайн-демократии”, но и ослабить их политический суверенитет в результате потери со стороны государства контроля  над стратегически важной информацией. 

Необходим взвешенный и осторожный подход в вопросе открытия данных с учётом их значимости для национальных интересов с точки зрения сохранения конкурентных преимуществ России. В данной сфере важно также повышать информационно-техническую безопасность. Расчёт на то, что присоединение России к OGP должно принести как экономические выгоды, прежде всего в виде притока иностранных инвестиций, так и имиджевый выигрыш (участие в партнёрстве по передовым технологиям), выглядит сомнительным с учётом позиции Германии и Франции. Таким образом, на наш взгляд, приоритетным направлением для России на данном этапе должна оставаться реализация намеченных мер национальной программы в рамках проекта “Открытое правительство”. При этом следует учитывать, как положительный мировой опыт, так и невозможность прямого копирования чужих подходов в силу различия правовых контекстов разных стран.