Стандарты и нормативы оказания социальных услуг населению: как их сделать, и с какой целью

Сама мысль о том, что органы власти оказывают услуги гражданам, безусловно верна, как и верен принцип оказания услуг на основании задания, сформулированного государственным или муниципальным органом власти. При правильном подходе к расчету стоимости услуги, формированию задания на оказание услуги, определению требований к качеству оказания услуги появляется возможность выставить задания на оказание услуг на торги. А к торгам допустить не только государственные и муниципальные бюджетные, автономные и казенные учреждения, но и бизнес.

В электронном виде – не значит задешево

В последнее время часто приходится слышать, будто электронные услуги должны быть дешевле, чем услуги, оказываемые традиционным способом. И, что характерно, такие утверждения не подкреплены никакими аргументами. А стоимость услуги надо просто взять и подсчитать.

Для начала несколько постулатов. Чтобы права граждан не были ущемлены, любая услуга должна оказываться на основании стандарта. Т.е. основной смысл стандарта в том, чтобы в любой точке страны одна и та же услуга оказывалась в одном и том же объеме и с одинаковыми требованиями к оказанию услуги. Стандарт должен включать в себя:

• описание услуги, в том числе ее объем в натуральных показателях;
• сроки предоставления услуги;
• показатели качества и оценку результатов предоставления услуги;
• условия предоставления услуги, в т.ч.– бесплатно или на платной основе, или с частичной оплатой,
• иные необходимые для предоставления услуги положения, например, соблюдение требований законодательства, СанПиНов, ГОСТов, обеспечение требований к помещениям, необходимому оборудованию и т.д.

На основании стандарта и требований, сформулированных в нем, а также объемов в натуральных показателях рассчитывается нормативная стоимость предоставления услуги (например, в расчете на душу населения). Этот норматив будет использоваться при планировании затрат бюджета на оказание услуги, а также при определении платы за услугу при оказании услуг на платной основе, как при полной, так и при частичной оплате.

Таким образом, наличие стандарта является ключевым моментом в расчете стоимости услуги. Без стандарта, а именно определенных в нем объемов в натуральных показателях, рассчитать стоимость услуги нельзя. А с ними – можно, и даже несложно. Учитывается время работы специалистов, задействованных при оказании услуги, наличие специального оборудования, мебели, специального инвентаря, расходных материалов, накладные расходы учреждения, необходимых для оказания услуги и т.д. Причем следует учесть, что стандарт оказания услуги должен приниматься на отрасль в целом, а не для каждого отдельного учреждения. Например, образовательные стандарты должны приниматься для всех школ, а не для каждой в отдельности. Стандарт на то и стандарт, что он один и обязателен для всех. Нельзя принять стандарт в сфере образования на муниципальном уровне. А нормативная стоимость же оказания услуги, рассчитанная по стандарту, может быть разной для разных учреждений, допускаю, что даже в одном муниципалитете. Допустим, в сфере образования это зависит от уровня зарплат педагогов, который в свою очередь зависит от того, сельская это школа или городская, или специализированная для детей с задержкой в развитии, наполняемости классов, районного коэффициента на заработную плату и т.д. Скажем, стоимость питания школьников на Камчатке и в средней полосе России неодинакова, и никого это не удивляет. Оказанная гослуга тоже может стоить по-разному. Так что вносить норматив стоимости услуги в стандарт ее описания, на мой взгляд, абсолютно неверно.

На примере

С разработкой стандартов на услуги у нас, мягко скажем, дела обстоят неважно. До сих пор отсутствуют внятные единые перечни государственных с муниципальных услуг. Соответственно, с расчетом стоимости услуг дело обстоит еще хуже.

Давайте попробуем разобраться со стоимостью и формированием государственного задания на примере социальных услуг. Большинство из того, что будет сказано ниже, можно отнести вообще к любым услугам хоть в сфере образования, хоть в сфере медицины, а также к другим государственным и муниципальным услугам.

28 декабря 2013 года был принят федеральный закон N442-ФЗ «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», некоторые положения которого с точки зрения вышесказанного не совсем логичны. Например, принятие стандартов социальных услуг делегировано на уровень субъектов РФ, хотя в обосновании принятия этого закона указывалось как раз на то, что он призван ликвидировать неравенство в сфере оказания социальных услуг от региона к региону. Ну раз так хочет регулятор – пусть будет так. Хотя у меня есть ряд предположений, которые я выскажу в конце статьи, почему делается именно так. В остальном закон вполне вменяем и его принятие только приветствуется.

В сфере расчетов нормативов государственных и муниципальных услуг и формирования государственного/муниципального задания будем руководствоваться двумя документами — совместный приказ Министерства финансов №137н и Министерства экономического развития №527от 29 октября 2010 года «О методических рекомендациях по расчету нормативных затрат на оказание федеральными государственными учреждениями государственных услуг и нормативных затрат на содержание имущества федеральных государственных учреждений», а также,  раз мы живем в Свердловской области, постановление правительства Свердловской области от 8 февраля 2011 года №76-ПП «О порядке формирования государственного задания в отношении государственных учреждений свердловской области и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

Очень коротко расскажу, какой подход с использованием информационных технологий мы реализуем при расчете нормативов услуг и формировании государственного задания в сфере оказания социальных услуг.

Сами по себе нормативы стоимости услуг являются составной частью многоэтапной технологии в рамках реализации 442-ФЗ. Укрупненно эти этапы можно представить в виде следующей таблицы:

На самом деле, этапы выделены чисто формально, и при решении задачи в комплексе придется неоднократно переходить от этапа к этапу, совершая нескольких итераций.

Как уже сказано ранее, нормативы стоимости услуг невозможно рассчитать без стандартов. О существующей на сегодня ситуации со стандартами в сфере социальных услуг я раньше писал с статье «Стандарты и оказание социальных услуг населению в соответствии с ними», повторяться не буду, напомню только вывод: применить эти стандарты на практике не представляется возможным, по ряду причин.

В качестве исходного перечня услуг и проектов стандартов в сфере оказания социальных услуг берем информацию, расположенную здесь. Над этими проектами стандартов работали практики в течение более чем полутора лет, они до сих пор открыты для общественного обсуждения и на сайте (насколько мне известно, выложены не последние версии). Так что к содержательной части стандартов лично у меня претензий нет, единственная задача – это нормализовать эту информацию для размещения в базе данных, особенно в части натуральных нормативов.

Из представленной информации видно, что структура стандарта отражает требования принятого закона и, укрупненно, состоит из таких разделов:

• Форма социального обслуживания: …
• Вид социальной услуги: …
• Наименование социальной услуги: …
• Категория получателей: …
• Качество услуги: …
• Гарантированный уровень услуги: …

Услуг, если посчитать по указанной ранее ссылке на проекты стандартов и их элементов – простых слуг (подуслуг), получается порядка тысячи. Учреждений, оказывающих услуги, порядка 150. Естественно, разные учреждения оказывают различные, но пересекающиеся наборы услуг. Все услуги из перечня услуг, наверное, не оказывает ни одно учреждение.

Теперь о применяемой технологии расчета нормативной стоимости услуги. Она проводится в несколько этапов.

Первый этап – подготовительный. Производится сбор информации со всех учреждений по ряду форм, включающих в себя планы финансово-хозяйственной деятельности, штатные расписания, планируемые объемы оказания услуг (на базе статистики прошлых лет и на основании проектов стандартов). Также сбору подлежит ряд форм с расчетными затратами на оказание каждой описанной стандартом подуслуги в разных разрезах. Сегодня из-за того, что перечень стандартов новый, оказываемые услуги отличаются от указанных в перечня. Скорее всего, возникнут некоторые сложности, связанные с разнесением затрат учреждения по услугам. Здесь также следует обратить внимание на тот факт, что даже в рамках одного учреждения одна и та же услуга может оказываться разными подразделениями. Соответственно, с разными затратами на оказание услуги, обусловленными разными накладными расходами.

Следующим шагом подготовительного этапа является импорт данных в централизованное хранилище и проверка их на достоверность по неким контрольным соотношениям, для чего и используются планы ФХД и штатные расписания, а также другая финансовая информация, например, отчеты об исполнении государственного задания за предыдущие периоды.

Второй этап – на базе полученного хранилища данных строятся OLAP-кубы и средствами Data Mining, включая очистку данных и методы математической статистики, проводится интеллектуальный анализ с элементами «а что если». На данном этапе аналитиком (экономистом или финансистом) используются различные средства визуализации данных. Конечной целью данного анализа является выведение нормативов на каждую услугу для группы услуг или группы учреждений через решение промежуточных задач:

• выделение однотипных по составу затрат услуг, к которым может быть применен принцип формирования стоимости на основании нормо-часа, условной единицы услуги и т.п.;
• выделение однотипных групп учреждений и признаков их объединения для введения нормативов на группы учреждений (территорий) с дифференцированными условиями (например, городские-сельские);
• определение нормативов в выделенных группах и обработка отклонений рассчитанных учреждениями значений;
• и т.п.

Естественно, на первый план здесь выходит качество работы аналитика.

Теперь, имея стоимость каждой услуги для каждого учреждения и перемножив на планируемый объем ее оказания, получим предполагаемые затраты бюджета.

Вот именно это, на мой взгляд, и является сдерживающим фактором принятия стандартов по услугам на федеральном уровне. Все прекрасно понимают (и опасаются), что если произвести такой расчет, то затраты бюджета увеличится на порядок, а то и более. Попытаемся этого избежать цивилизованным способом.

Как избежать роста стоимости услуг

Третий этап – это балансировка бюджета. Изначально расчет стоимости производился из предположения, что все услуги у нас являются гарантированными, т.е. оказываются даром для населения за счет средств бюджета.  Чем мы можем «играть», уже имея рассчитанные нормативы?

Первое — право на бесплатное получение государственных услуг. Платность, бесплатность, частичная оплата услуг для различных категорий получателей социальных услуг. Здесь нужно учитывать требования законодательства. Т.е. есть такие категории, как ветераны войны и боевых действий, инвалиды, др., где требования о гарантиях в получении социальных услуг напрямую определяются законодательством. Также примером прямого законодательного регулирования могут являться дети в трудной жизненной ситуации, всегда получающие гарантированные социальные услуги бесплатно.

Второе. Перечнем и составом гарантированных услуг, включая подуслуги. Например, услуга «содействие в уборке и ремонте жилого помещения» может включать в себя – мытье полов, мытье окон, влажная уборка и т.д. Так вот, допустим, мытье полов может быть бесплатным, а мытье окон только платным для всех категорий.

Третье. Грубое применение коэффициента, выведенного от возможностей бюджета к рассчитанным нормативам. Я бы не рекомендовал этим пользоваться.

Четвертое. Объемом услуг, включенных в госзадание. Тоже этакий самообман. Утвердили норматив, заранее зная заниженный объем услуг. А потом в конце года экстренно ищем деньги. От этого решения допустим, количество бомжей на улице не уменьшится, а помощь в разумных пределах – помыть, накормить, дать временно переночевать, помочь в восстановлении документов все равно придется оказывать всем выявленным и обратившимся.

Могут быть и другие варианты. Тут принятие решения зависит от конкретной ситуации, как социальной, финансовой, так и политической, и в каждом конкретном случае может быть разным.

Вот такие принципы мы закладываем в определение норматива стоимости услуг в разрабатываемый сейчас нами программный продукт. На выходе из него должны быть получены следующие документы (файлы для обмена с другими информационными системами):

• Приложения к нормативно-правовым актам (НПА) субъекта федерации по перечню оказываемых социальных услуг
• Приложение (файл для импорта в другие информационные системы) к НПА субъекта федерации со стандартами социальных услуг
• Приложение к НПА субъекта федерации для утверждения подушевых нормативов на оказание социальных услуг
• Приложение (файл для импорта в другие информационные системы) к НПА субъекта об утверждении и доведении государственного задания для каждого учреждения
• Определение размера субсидии для каждого учреждения на содержание учреждения.

Следует также отметить, что указанный подход в принципе позволяет сформировать отдельно для каждого учреждения государственное задание в разрезе каждой подуслуги, оказываемой учреждением. Но сделать это сразу, не имея статистики по оказанию услуг в разрезе стандартов, сложно. Поэтому на первоначальном этапе госзадание можно доводить укрупненно, например, агрегировав его по формам социального обслуживания.

Предположительный срок выпуска бета-версии информационной системы, опробованной на реальных данных, обеспечивающей вышеуказанный функционал, ожидается в марте-апреле 2014 года.

Не все услуги могут стать электронными

В заключение хотелось бы сказать еще пару слов об ограничениях, с которыми сталкивается перевод услуг в электронный вид. Прежде всего: не все услуги в такой вид можно перевести. Для оказания основной массы социальных услуг требуется наличие специалиста и соответствующей инфраструктуры. Такова, например, услуга доставки продуктов на дом. И перевод услуги в электронный вид услуг, ложится сверху на стоимость. По, моим оценкам, полностью электронными могут стать только 15-30% услуг. Чтобы больше услуг стали действительно электронными, нужно наконец-то законодательно решить вопрос применения электронных документов. А пока в большинстве случаев правильнее все-таки говорить об электронном обращении за услугой.

Безусловно, от внедрения даже псевдоэлектронных услуг достигается определенный экономический эффект, например, от сокращения затрат на простаивание в очередях в различных государственных и муниципальных учреждениях.

Заключительные замечания

Расчет стоимости услуг, даже оказываемых в традиционном виде – сложная задача, требующая применения самых современных методов анализа информации, и, соответственно, наличия специалистов, владеющих этими методами.

Задача разработки стандартов, а тем более нормативов, на федеральном уровне – вовсе не тривиальна, и требует применения других методик, отличных от обсуждаемых в данной статье. Однако инструментарий, применяемый при анализе, остается тем же. Хватило бы квалификации у госслужащих, задействованных в данном процессе. В чем я лично сомневаюсь. Был бы очень рад ошибиться.