Международное право и Интернет: движение навстречу или противостояние
Менее чем через месяц в Сан-Паулу начнется международная конференция NETmundial, посвященная выработке «принципов управления Интернетом и предложению дорожной карты дальнейшей эволюции экосистемы управления Интернетом».
Мероприятие инициировано президентом Бразилии Дилмой Русеф (Dilma Roussef). Бразилия последовательно идет своим IT-путем, в частности, широко используя софт с открытым кодом для государственных нужд. Бразильский IT-рынок по объему сопоставим с российским. «Управлению Интернетом» бразильцы уделяют серьезное внимание, в стране создан и действует Управляющий комитет Бразилии по обеспечению работы Интернета (CGI.br) – орган, координирующий деятельность, связанную с Интернетом, как технические вопросы, так и использование Интернета для бизнеса и улучшения жизни граждан.
Словосочетание «управление Интернетом» приходится брать в кавычки из-за неопределенности термина. Если иметь в виду Интернет как техническую систему, то управление ею – задача решенная. Серверы и системы связи работают, пакеты ходят от узла к узлу, все в порядке.
Иное дело, как и кто принимает решения о развитии всемирной сети, как организовано взаимодействие заинтересованных сторон (государств, в частности) в процессе принятия таких решений. Очевидно, «управление Интернетом» организаторы и участники NETmundial понимают именно в этом смысле. Можно говорить о желании государств изменить существующий порядок, при котором в управлении Интернетом одно государство – США – по сравнению с другими играет существенно более важную, даже главенствующую роль.
О сложности
Организационное управление всемирной сетью устроено ничуть не проще, чем технические системы, обеспечивающие функционирование Интернета. Организаций, вовлеченных в процесс, не меньше, чем сетевых протоколов передачи данных, и эти организации взаимодействуют сложным, не всегда даже очевидным образом.
Важнейшая роль здесь принадлежит ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) – американской некоммерческой компании, в задачу которой входит координация всего, что так или иначе связано с управлением адресным пространством Интернета. Например, создание доменных имен с использованием не-латинских алфавитов и введение новых доменов верхнего уровня. Особо важна т.н. функция IANA (Internet Assigned Numbers Authority), которая ещё формально не передана ICANN Минторгом США. Функции IANA состоят в ведении «телефонной книги» Интернета, т.е. в распределении диапазонов IP-адресов для доменов первого уровня, в том числе для .RU и .РФ. (В своё время интернационализацию функций IANA, будучи министром, предлагал Игорь Щёголев).
Есть множество – десятки – иных организаций, международных и национальных, участвующих в обмене мнениями по вопросу управления Интернетом. Они образуют экосистему, в которой возникают, проходят экспертный и опытный отбор, внедряются и эволюционируют новшества, и где ищутся решения существующих проблем.
Эта экосистема доказала свою неэффективность. Она быстро эволюционирует под давлением обстоятельств, главное из которых – существенно возросшая роль Интернета как инфраструктуры, необходимой для нормальной жизни граждан большинства стран.
Перемены в управляющей Интернетом экосистеме уже запрограммированы. В будущем году заканчивается контракт ICANN с NTIA (National Telecommunications and Information Administration, подведомственное Минторговли США агентство, отвечающее за политику страны в телекоммуникационной сфере). Правительство США в свое время делегировало свои полномочия по управлению критическими ресурсами сети Интернет ICANN, но срок договора ICANN с правительством США истекает. Правительство не против предоставить ICANN полную самостоятельность, однако важнейший аспект дела состоит в том, что функции управления критическими ресурсами сети Интернет останутся под контролем США. Иное не обсуждается. Штаты, по словам замминистра торговли США по коммуникации и информации Лоуренса Стриклинга (Lawrence Strickling), не согласятся с передачей функций IANA другим государствам или межправительственным организациям. О том же, по сути, 24 марта на 49-1 конференции ICANN в Сингапуре, обсуждающей передачу функций управления адресным пространством от правительства США под «многосторонний» контроль, сказал президент Фади Шехаде (Fadi Chehadé),
А функции IANA, помимо прочего, это «рубильник», с помощью которого – теоретически – возможно выключить любой домен верхнего уровня, исключив из Интернета, как вариант, страну.
Мультистэйкхолдеризм и международное право
Сегодня имеют место две трудно сочетаемые точки зрения: американская и, условно говоря, международного национально-освободительного интернет-движения, цель которого – предоставить государствам равные права в управлении Интернетом.
Стэйкхолдер (stakeholder) – термин, используемый ICANN для обозначения организаций, так или иначе заинтересованных в управлении Интернетом. Переводят его на русский неуклюжим словосочетанием «участник многостороннего управления», один из неофициальных вариантов перевода – «заинтересант». Государства в этой ныне действующей модели такие же «заинтересанты», как и прочие организации. Президент ICANN Фади Шехаде (Fadi Chehadé) говорит, что «приветствует участие государств как равноправных участников дебатов по будущей модели управления Интернетом». Но государства в качестве стэйкхолдеров не могут исполнять присущую им роль. Никакого преимущества перед другими участниками процесса регулирования Интернета у них нет. Международного права тут нет тоже. Такова действующая в настоящее время и поддерживаемая США модель управления Интернетом.
Идеология справедливого международного управления Интернетом базируется на том, что все государства, а не только США должны на основе норм международного права принимать решающее участие в управлении Интернетом. Нехорошо, чтобы важнейшую IT-систему планетарного масштаба, в техническое оснащение которой вложились все, контролировал кто-то один.
Рецепты реализации идеи разнообразны. Например, создать орган управления Интернетом при ООН или отдать управление Интернетом Международному союзу электросвязи (МСЭ). Разговоры о последнем варианте идут как минимум с конгресса МСЭ 2006 года, но если тогда они воспринимались как борьба бюрократов-связистов с интернет-бюрократами, то сегодня, после того как платежные системы стали инструментом экономических санкций против России, все намного серьезнее. Возможности использования глобальных IT-систем в интересах одной страны или группы стран, прежде считавшиеся лишь теоретическими, становятся допустимыми.
Аргументировать и американскую, и «национально-освободительную» точки зрения можно многими вполне убедительными способами, но сейчас вместо этого, возможно, важнее ставить вопрос об уязвимости и неэффективности действующей модели управления Интернетом.
Какую позицию занимает Россия
В распоряжении D-Russia.ru есть предложения России, направленные организаторам NETmundial от лица государства. Основные положения таковы.
1. Государства – гаранты прав и свобод своих граждан. Интернет существенно влияет на жизнь людей, а у государств нет возможности эффективно влиять на Интернет, контролировать его состояние и развитие. Нет ни общепринятых правил (что можно, и чего в Интернете делать нельзя), ни эффективных средств государственного влияния на соблюдение таких правил. Отсутствуют надлежащие международные механизмы технического регулирования и оперативного политического реагирования на вызовы и угрозы в Интернете. Требуется выработанные под эгидой ООН международно-правовые нормы, устанавливающие единые и обязательные для всех правила управления Интернетом.
2. ICANN не имеет международного мандата. При этом ICANN – не независимая организация, раз она действует в юрисдикции одного из государств. ICANN не имеет полной власти над IANA. Это – дыра в системе мировой информационной безопасности, причем воспользоваться ею (в своих, разумеется, интересах) может только одно государство.
3. То, что IANA находится в американской юрисдикции, исключает равноправие государств в регулировании Интернета.
4. Мультстэйкхолдерная модель управления Интернетом неэффективна. Она не гарантирует правительствам возможность защиты интересов своих обществ.
Вероятно, российские представители в Сан-Паулу, сославшись на необходимость преодолеть «институциональный разрыв между технологической, операционной деятельностью в Интернете и разработкой интернет-политики на глобальном уровне», предложат создать при ООН «структуру, призванную разрабатывать и внедрять в национальные законодательства международно-правовые нормы и иные стандарты в области управления Интернетом, а также обеспечивать координацию и взаимосвязь профильных международных структур, институтов, организаций и иных форумов». Россия также допускает использование в этих целях возможностей МСЭ.
Российская неправительственная организация ПИР-Центр по итогам своего расширенного заседания (см. подробнее здесь) от имени стран БРИКС продвигает свои подходы к будущей модели управления Интернетом, предполагающие неизменность принципов мультистэйкхолдеризма и определение Форума по вопросам управления Интернетом (IGF, Internet Governance Forum) в качестве площадки для реализации этих подходов. Однако IGF не имеет никаких международно-правовых полномочий на выработку и принятие глобальной политики в области управления Интернетом.
Что происходит и что может произойти
События развиваются так быстро, что положение дел на время начала работы над этой статьей заметно отличается от нынешнего из-за упомянутого выше прецедента использования глобальных IT-систем как инструмента влияния на Россию. Никто из опрошенных D-Russia.ru экспертов не считает, впрочем, вероятным использование с «санкционной» целью функций управления доменами верхнего уровня.
Но наши собеседники не политики, а IT-специалисты. В сфере своей компетенции они констатируют техническую возможность и даже легкость реализации этой гипотетической, маловероятной угрозы. Отключить страну от Интернета технически не сложнее, чем банк от платежной системы. Последствия такого коснутся всей глобальной сети, но все же такое возможно.
Обязанность государства – любого, не только России – избежать даже теоретической вероятности потерять связность национального сегмента Сети с остальным Интернетом. Обеспечить это – задача политиков. Надо договариваться, причем договариваться всем со всеми, а не каждому по отдельности со США. Создать свою платежную систему можно, но отдельного Интернета не бывает.
Государства Интернет уже регулируют, используя те возможности, которые у них есть. Вот примеры только по нашим не дающим полной картины публикациям: борьба с хищениями персональных данных (Россия), блокировка непотребного контента (Великобритания). Пример нерешенной проблемы: существует ли необходимость идентификации пользователей Интернета. Кто и перед кем в нынешней экосистеме управления Интернетом может эту проблему поставить?
Эксперт, пожелавший остаться неназванным, приводит еще пример: попытка жалобы в abuse-службу Facebook на пользовательские группы экстремистов, обсуждающих способы нападения на посты дорожной полиции на Украине, ни к чему не привела – и «не потому, что у Facebook тут есть какой-то политический интерес, а потому, что решение принимает «небольшая группа инженеров, которая находится при рычагах управления» и часто действует пусть без злого умысла, но с ошибками. Нельзя поэтому оставлять государства без возможности обеспечивать свои интересы в глобальных IT-системах: «Дело не в том, что США плохи, нет – то, что они регулируют Интернет, сложилось исторически. Плохо, если система регулирования не будет эволюционировать от мультистэйкхолдеризма к межгосударственности».
По нашему мнению, о конструктивности (и решительности) организаторов и участников NETmundial можно будет судить по тому, будет ли на форуме поставлен и обсужден вопрос о передаче под международный контроль функций управления сетью Интернет и войдут ли результаты этого обсуждения в итоговые материалы мероприятия. Если да, появится надежда на приближение Интернета к сфере действия международного права. Если нет, NETmundial лишь поспособствует сплочению рядов международной интернет-бюрократии, которая видит смысл своего существования в том, чтобы устраивать бесконечные симпозиумы.
При участии Павла Хилова