Комментарии Минэкономразвития России

Согласно ст. 11 Федерального закона “Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг” (далее – закон 210-ФЗ) каждое муниципальное образование России должно сформировать и утвердить реестр муниципальных услуг. Формирование реестров услуг на местном уровне нередко вызывает сложности. При этом выделение услуг в реестрах является весьма важной задачей, поскольку подходы, выбранные на этом этапе, оказывают существенное влияние на последующую деятельность органов местного самоуправления по реализации норм законодательства о предоставлении услуг. В состав реестра муниципальных услуг включаются сведения как обязательного характера, так и сведения, в отношении которых ОМСУ самостоятельно вправе принять решение о их включении в реестр дополнительно к обязательным сведениям. Одним из вопросов, вызывающих наибольшие затруднения при формировании реестра, является вопрос об отнесении к муниципальным услугам деятельности ОМСУ, прямо не включенной в закон 131-ФЗ от 06.10.2003. Согласно статьи 2 закона 210-ФЗ под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований. Таким образом, для отнесения деятельности к муниципальной услуге необходимо соблюдение одновременно следующих признаков:

1) деятельность относится к деятельности по реализации функций ОМСУ

2) Деятельность осуществляется по запросам заявителей;

3) Деятельность осуществляется в пределах полномочий органа, предоставляющего услуги

а. Полномочия должны относится к полномочиям по решению вопросов местного значения

б. вопросы местного значения должны быть установлены в соответствии с законом 131-ФЗ и уставом муниципального образования.

Вызывает вопрос необходимость включения в реестр услуг, предоставляемых в рамках реализации прав органов местного самоуправления на решение вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения муниципальных образований (ст. 16.1 Федерального закона № 131-ФЗ). Вышеуказанное определение не требует включения данных услуг в реестр. Соответственно в отношении этой группы услуг формально не требуется формирование административных регламентов. Одной из сфер деятельности ОМСУ и реализуемых в процессе такой деятельности полномочий является взаимодействие в процессе утверждения, реализации и контроля за реализацией инвестиционных и производственных программ организаций, осуществляющих деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения. Исходя из проведенного анализа законодательства, регулирующего вопросы разработки, утверждения, реализации и контроля за реализацией инвестиционных программ в сфере водоснабжения и водоотведения, по нашему мнению, следует, что данные взаимодействия имеют своей целью создание механизма выполнения мероприятий по строительству, реконструкции и модернизации объектов централизованной системы горячего водоснабжения, холодного водоснабжения и (или) водоотведения.

При этом механизм реализации мероприятий инвестиционной программы должен включать источники и способы финансирования мероприятий. Инициатором такой деятельности на первоначальном этапе всегда выступает орган местного самоуправления (далее – ОМСУ), а не организация, осуществляющая деятельность по водоснабжению и водоотведению. Полномочия ОМСУ включают в себя право принятия решения о развитии территории, в том числе развитии систем водоснабжения и водоотведения в зависимости от специфики муниципального образования.

Т.Е. ОМСУ может и не принимать решение о развитии своей территории в связи с объективными обстоятельствами, сложившимися в муниципальном образовании, как то отсутствие источников для финансирования инвестиционных программ, отсутствие потребности в развитии инфраструктуры и т.д. Для принятия ОМСУ решения о развитии своей территории, включая инфраструктуру водоснабжения и водоотведения, и оценки последующих необходимых действий определяются уполномоченный орган по управлению таким проектом с формальной фиксацией полномочий всех участников процесса развития инфраструктуры водоснабжения и водоотведения. Решения о развитии территории муниципалитета принимаются при территориальном планировании, градостроительном зонировании, планировке территории и т.п. в форме документов, установленных градостроительным законодательством, при утверждении программ социально-экономического развития муниципальных образований и т.д.

При этом принятию решения о необходимости использования механизма инвестиционных программ, согласованию и утверждению инвестиционных программ сопутствует процедура заключения соглашения об условиях осуществления регулируемой деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения органов власти с организациями, осуществляющими деятельность по водоснабжению и водоотведению. А принятая инвестиционная программа является неотъемлемой частью такого соглашения. В связи с чем, приходим к выводу, что проведение процедур взаимодействия ОМСУ с организациями, осуществляющими деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения, по разработке, согласованию, контролю за реализацией инвестиционных программ в сфере водоснабжения и водоотведения не может приравниваться к муниципальным услугам в понимании закона 210-ФЗ, а скорее приближается к институту частно-государственного партнерства, когда стороны вырабатывают совместно приемлемое решение с привлечением бюджетных и внебюджетных источников финансирования для достижения целей развития территории как в интересах населения, так и в интересах хозяйствующих субъектов.

На основании изложенного, просим вас прокомментировать вышеприведенные доводы, и сообщить о своей позиции по данному вопросу, а именно:

1) Являются ли отдельные процедуры, предусмотренные законодательством о водоснабжении и водоотведении, осуществляемые органами местного самоуправления по заявкам (заявлениям) организаций, осуществляющих водоснабжение и водоотведение, в рамках общей деятельности по обеспечению развития территории (в том числе по согласованию различных документов, предваряющих утверждение инвестиционных программ в сфере водоснабжения и водоотведения), муниципальными услугами в понимании закона 210-ФЗ?

2) Соответственно подлежат ли такие услуги обязательному включению в реестры муниципальных услуг?

3) Соответственно обязан ли ОМСУ разработать и утвердить административные регламенты на соответствующие услуги до принятия решения о развитии территории (утверждении схемы водоснабжения и водоотведения)?

Согласно статье 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
В соответствии с Правилами разработки, утверждения и корректировки инвестиционных программ организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 29 июля 2013 г. № 641 «Об инвестиционных и производственных программах организаций, осуществляющих деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения» (далее – постановление № 641) к полномочиям органа местного самоуправления относятся:
а) согласование проекта инвестиционной программы, в случае если инвестиционная программа утверждается уполномоченным органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации, либо утверждение инвестиционной программы, в случае если законом субъекта Российской Федерации органу местного самоуправления переданы полномочия по утверждению инвестиционной программы;
б) разработка технического задания на разработку инвестиционной программы регулируемой организации;
в) согласование проекта плана снижения сбросов загрязняющих веществ, иных веществ и микроорганизмов;
г) контроль за выполнением инвестиционных программ.
В соответствии с Правилами разработки, утверждения и корректировки производственных программ организаций, осуществляющих горячее водоснабжение, холодное водоснабжение и (или) водоотведение, утвержденными постановлением № 641 к полномочию органа местного самоуправления относится:
а) утверждение производственной программы, в случае если законом субъекта Российской Федерации органу местного самоуправления переданы полномочия на осуществление государственного регулирования тарифов.
При этом нормы постановления № 641, а также Федерального закона от 7 декабря 2011 г. № 416-ФЗ «О водоснабжении и водоотведении» не содержат указания  на заявительный порядок осуществления таких действий.
Таким образом указанные полномочия органа местного самоуправления, не подлежат регламентации в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ и не подлежат включению в реестр муниципальных услуг (функций), предоставляемых (осуществляемых) органами местного самоуправления.

Одной из сфер деятельности ОМСУ и реализуемых в процессе такой деятельности полномочий является взаимодействие в процессе эксплуатации сетей теплоснабжения. Законодательство о теплоснабжении в качестве одной из процедур предусматривает процедуру согласования органом местного самоуправления вывода источников тепловой энергии, тепловых сетей в ремонт и из эксплуатации (ст.21 закона 190-ФЗ от 27.07.2010 «О теплоснабжении»).

Процедура вывода из эксплуатации осуществляется в двух вариантах:

Во-первых, мероприятия включаются в разрабатываемую и утверждаемую ОМСУ схему теплоснабжения и тогда не требуется дополнительное согласование мероприятий;

Во-вторых, предусмотрена процедура согласования вывода из эксплуатации в случае, если такой вывод не обоснован в утвержденной схеме теплоснабжения.
Для вывода в ремонт предусмотрена процедура составления ОМСУ на основании заявок собственников (владельцев) источников тепловой энергии и тепловых сетей сводного годового плана ремонтов, проект которого проходит дополнительный этап рассмотрения предложений собственников (владельцев) источников тепловой энергии и тепловых сетей, а также единой теплоснабжающей организации.
Исходя из проведенного анализа законодательства, регулирующего вопросы вывода в ремонт тепловых сетей и источников тепловой энергии, по нашему мнению, следует, что взаимодействия между органом власти и хозяйствующими субъектами в рамках данной процедуры имеют своей целью совместную выработку плана действий по проведению ремонтных работ с обеспечением бесперебойного текущего теплоснабжения территории.

Исходя из проведенного анализа законодательства, регулирующего вопросы вывода из эксплуатации тепловых сетей и источников тепловой энергии, по нашему мнению, следует, что взаимодействие между органом власти и хозяйствующими субъектами в рамках данной процедуры имеют следующие цели:
1) совместную выработку плана действий по выводу из эксплуатации при утверждении схемы теплоснабжения;
2) недопущение дефицита тепловой энергии на основании анализа схемы теплоснабжения, если вывод из эксплуатации не обоснован в утвержденной схеме теплоснабжения, и как следствие защиту интересов потребителей тепловой энергии;
3) обеспечение компромисса интересов при компенсации финансовых потерь хозяйствующего субъекта в случае, если вывод из эксплуатации не обоснован в утвержденной схеме теплоснабжения.

В связи с чем, приходим к выводу, что проведение процедур взаимодействия ОМСУ с собственниками (владельцами) тепловых сетей и источников тепловой энергии не может приравниваться к муниципальным услугам в понимании закона 210-ФЗ, а относится:
- в одном случае к совместно вырабатываемым решениям (планам, схемам);
- в другом случае к урегулированию разногласий о размере компенсаций финансовых потерь хозяйствующего субъекта, в том числе путем подписания соглашения, или об условиях передачи тепловых сетей и источников тепловой энергии в собственность муниципалитету.
Т.е. является совместно вырабатываемыми решениями, которые могут быть приняты, в том числе, путем нахождения компромиссов в соблюдении интересов сторон.

На основании изложенного, просим вас прокомментировать вышеприведенные доводы, и сообщить о своей позиции по данному вопросу, а именно:
1) Являются ли отдельные процедуры, предусмотренные законодательством о теплоснабжении, осуществляемые органами местного самоуправления по заявкам о выводе в ремонт и из эксплуатации, муниципальными услугами в понимании закона 210-ФЗ?
2) Соответственно подлежат ли такие услуги обязательному включению в реестры муниципальных услуг?
3) Соответственно обязан ли ОМСУ разработать и утвердить административные регламенты на соответствующие услуги?

Согласно статье 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и уставами муниципальных образований.
В соответствии с Правилами вывода в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей, утвержденными постановлением Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2012 г. № 889 «О выводе в ремонт и из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей» (далее - Правила) вывод в ремонт источников тепловой энергии и тепловых сетей осуществляется в соответствии со сводным годовым планом ремонтов источников тепловой энергии и тепловых сетей, утверждаемым органом местного самоуправления на основании результатов рассмотрения заявок на вывод в плановый ремонт, а также уведомлений о внеплановом ремонте.
Однако указанное полномочие органа местного самоуправления, не подлежит регламентации в соответствии с Федеральным законом № 210-ФЗ, поскольку в отношении него не могут быть в полной мере применимы требования стандарта предоставления государственных и муниципальных услуг (статья 14), а также ограничен круг заявителей.
В соответствии с Правилами вывод из эксплуатации источников тепловой энергии и тепловых сетей осуществляется по согласованию с органом местного самоуправления. При этом подача заявления (запроса) в орган местного самоуправления собственниками или иными законными владельцами источников тепловой энергии и тепловых сетей не предусмотрена.
В связи с изложенным указанные полномочиям органа местного самоуправления не являются муниципальными услугами и не подлежат включению в реестр муниципальных услуг (функций), предоставляемых (осуществляемых) органами местного самоуправления. Разработка административных регламентов по реализации указанных полномочий не требуется.

В практике деятельности администрации г.Саянска Иркутской области возникли разногласия с органами прокуратуры о праве органа местного самоуправления самостоятельно определять наименование муниципальной услуги для включения в реестр, об обязанности ОМСУ принять административный регламент с наименованием и содержанием, указываемым органами прокуратуры.
Согласно статьи 2 закона 210-ФЗ под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления (далее - муниципальная услуга), понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставами муниципальных образований.
Таким образом, для отнесения деятельности к муниципальной услуге необходимо соблюдение одновременно следующих признаков:
1) деятельность относится к деятельности по реализации функций ОМСУ
2) Деятельность осуществляется по запросам заявителей;
3) Деятельность осуществляется в пределах полномочий органа, предоставляющего услуги
a. Полномочия должны относится к полномочиям по решению вопросов местного значения
i. вопросы местного значения должны быть установлены в соответствии с законом 131-ФЗ и уставом муниципального образования
При этом в системе муниципальных правовых актов органов местного самоуправления г.Саянска не определен орган местного самоуправления, обладающий правом решения вопроса, относительно которого органами прокуратуры ставится вопрос о включении услуги в реестр муниципальных услуг и принятии административного регламента.
Относительно факта отнесения деятельности к муниципальным услугам спора нет, действительно указанная прокурором деятельность относится к муниципальным услугам.
Вместе с тем, на наш взгляд орган местного самоуправления вправе самостоятельно определять степень детализации услуг и соответственно их наименования, содержание административного регламента.
На основании изложенного, просим вас прокомментировать вышеприведенные доводы, и сообщить о своей позиции по данному вопросу, а именно:
1) Вправе ли органы прокуратуры требовать включение в реестр муниципальных услуг услуги с конкретным на их взгляд наименованием (без учета степени детализации и политики, вырабатываемой относительно реестра самим органом местного самоуправления)?
2) Соответственно вправе ли органы прокуратуры требовать принятие административного регламента с конкретным на их взгляд наименованием услуги и содержанием регламента?

Согласно статье 2 Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» (далее - Федеральный закон № 210-ФЗ) под муниципальной услугой, предоставляемой органом местного самоуправления понимается деятельность по реализации функций органа местного самоуправления (далее - орган, предоставляющий муниципальные услуги), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах полномочий органа, предоставляющего муниципальные услуги, по решению вопросов местного значения, установленных в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 131-ФЗ) и уставами муниципальных образований.
При этом в соответствии с пунктом 15 статьи 13 Федерального закона № 210-ФЗ порядок разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг устанавливается местной администрацией.
Так в соответствии с пунктом 6 Правил разработки и утверждения административных регламентов предоставления муниципальных услуг, утвержденных постановлением администрации муниципального образования «город Саянск» от 4 июня 2013 г. № 110-37-710-13 (далее - Правила) административные регламенты разрабатываются на основании полномочий, предусмотренных федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами Иркутской области, муниципальными нормативными правовыми актами, и включаются в Реестр муниципальных услуг муниципального образования "город Саянск", формируемый администрацией городского округа муниципального образования "город Саянск" и размещаемый в федеральной муниципальной информационной системе "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)".
Кроме того стоит отметить, что Федеральным законом № 131-ФЗ установлены общие вопросы местного значения, не отражающие наименования конкретных полномочий (муниципальных услуг) которые предоставляются органами местного самоуправления.
В связи с изложенным при определении наименования административного регламента должны применяться положения пункта 11 Правил, в соответствии с которым наименования административных регламентов предоставления муниципальных услуг определяются лицами, ответственными за их разработку, с учетом формулировок, соответствующих редакций положений нормативных правовых актов, которыми предусмотрены муниципальные услуги. При этом «детализация» услуги относится на усмотрение соответствующего органа власти.