Потребность обеспечивать некоторую форму профессионального образования государственных и муниципальных служащих была признана значимой еще в восемнадцатом веке. Тем не менее, обучение государственных служащих не было общепринятой практикой в течение большей части предыдущих столетий.
Известный в Великобритании писатель, внесший существенный вклад в развитие теории государственной службы Чарльз Сиссон (Charles Hubert Sisson), в 1959 году писал: «…британский администратор, путешествующий за границей, был потрясен, узнав, что во многих странах управление осуществляется людьми, которые читают книги о государственной службе»[1]. Ныне путешествующие уже по России британские администраторы поражаются тому, как можно местным бюрократам управлять страной не читая книги о использовании информационных технологий в государственном и муниципальном управлении. При этом чиновники с пафосом рассуждают о строительстве «общества знаний» и «электронного правительства»…
Увы, это действительно не слишком приятный факт – кроме давно остановившегося в своем развитии вузовского курса «информатики» (с парой добавленных лекций об «электронном обществе» и нескольких упоминаний сети Интернет), практически отсутствуют фундаментальные учебники, позволяющие хоть немного осмыслить процессы развития расширяющейся «цифровой Вселенной». Настоящая статья посвящена поиску ответов на вопросы: почему так произошло и возможны ли варианты выхода из когнитивного тупика.
Постановка проблемы
Важность изучения государственной службы на современном этапе формирования «общества знаний» определяется ключевой ролью, которую она играет в формировании «электронного государства» и связанной с ним «цифровой экосистемы». Во многих странах программы и стандарты подготовки государственных и муниципальных служащих отстают от требований времени, особенно это касается тематики инновационных технологий. Современная реальность требует новых моделей образовательной и научной деятельности в целях повышения качества функционирования государства, а система высшего образования, включая структуры осуществляющие подготовку и переподготовку кадров, оказалась не способна предложить опережающее знание. Без такого знания немыслима модернизация и построение «электронного государства», являющегося составной частью формирующегося «общества знаний».
Хотя феномен власти существует не одно столетие, концепция институтов государственной власти все еще находится в развитии. В частности, Роберт Бен (Robert D. Behn)[2] утверждает: новая парадигма общественного управления должна рассматриваться как ответ на существующие дисфункции, особенно касающиеся производительности труда чиновников. И в этом отношении на компьютерные технологии возлагаются большие надежды.
«Электронное государство» получило мощный импульс к развитию в начале 90-х годов ХХ века, когда персональные компьютеры получили возможность выхода в сеть Интернет, а бюрократия в ведущих экономических стран Запада решила использовать новые технологии для развития «нового государственного менеджмента». Если отбросить в сторону стилистические совпадения деклараций представителей элит разных стран о необходимости «информационного общества», обнаружится конфликт интерпретаций, как понимания реальных целей, так и существа «дорожных карт» формирования «электронного государства».
Сама идея необходимости компьютеризации, чем бы она ни обосновывалась – будь то повышение эффективности бюрократии или же качества услуг для населения, – содержит в себе неустранимый нормативный компонент. Если политическая, экономическая и социальная системы государства не развиваются в соответствии с научно обоснованными тенденциями развития цивилизации, то страна приходит в упадок. Акцент на научной обоснованности сделан нами не случайно, поскольку по определению в условиях «общества знаний» механистическое копирование управленческих моделей обрекает государства на отставание.
На практике же декларации международных лидеров о построении «информационного общества» нередко сводятся к экспорту устаревших технических и организационных решений. Приведем только одну цитату. Так, ведущий менеджер программы infoDev Всемирного банка[3] Бруно Ланвин (Bruno D. Lanvin), в 2002 году с пафосом констатировал: «Нет никакого учебника e-правительства и никакой теории e-правительства; знание прибывает от практики; превосходство возникает от лучших методов»[4]. Вот такой прогресс с отрицанием необходимости научного знания. Заметим, что приведенная цитата взята из книги, которая, с точки зрения коллектива ее авторов, была предназначена для высших чиновников развивающихся стран.
Странно слышать от адептов информатизации принципиальное отрицание важности научных знаний. Не менее удивительно, что приведенный тезис де-факто воплощается в практике вузов Юга России (впрочем, такое характерно и для остальных регионов).
Состояние проблемы на Юге России
Президентом создана Комиссия по модернизации и технологическому развитию экономики России. Задачи этой комиссии определены следующим образом: рассмотрение вопросов государственной политики в области модернизации и технологического развития, определение приоритетных направлений, форм и методов государственного регулирования, координация деятельности органов исполнительной власти в этой сфере. На первом заседании комиссии 18 июня 2009 года президент РФ объявил пять направлений «технологического прорыва», в числе которых инфраструктура передачи всех видов информации и стратегические информационные технологии.
Официально высшее руководство страны заявило о начале масштабной программы построения «электронного правительства» еще в 2000 году. Через два года была принята ФЦП «Электронная Россия», завершившаяся в 2010-м плавным переходом в программу «Электронное правительство». О содержании, эффективности и научной проработанности упомянутых программ благоразумно умолчим, поскольку для нас на данный момент важнее ответ на стратегический вызов, реализованный вузами Юга России.
Традиционно роль и функция университетов ориентированы на интеллектуальную подготовку студентов к деятельности в постоянно изменяющейся среде, в нашем случае в формировании «информационного общества». Это общество так часто упоминается в диссертациях и статьях, что создается обманчивое впечатление о тотальной проработке соответствующих теоретических конструктов.
На практике ситуация несколько иная. Начнем с организации научных исследований. На Юге отсутствуют специализированные диссертационные Советы, в которых бы рассматривались работы связанные с тематикой информационных технологий в государственном и муниципальном управлении. Такое положение обусловлено как отсутствием необходимого числа докторов и кандидатов наук, так и полнейшим невниманием большей части научного сообщества к сфере инноваций.
В качестве оппонентов по диссертационным работам, имеющим отношение инновационным технологиям, во многих вузах Юга России, где готовят специалистов по государственному и муниципальному управлению, нередко выступают лжеученые, официально признанные таковыми профильной комиссией РАН РФ. Зачастую сами не могут пользоваться компьютером не только официальные оппоненты, но и научные руководители (научные консультанты) диссертационных исследований по связанной с сетью Интернет тематике. После сказанного неудивительно, что в текстах диссертаций отражается спутанность сознания их авторов, техническая безграмотность, а ориентация на тотальный позитивизм не имеет ничего общего с приращением научного знания.
Как известно, существенное приращение научного знания находит отражение в монографиях. Автору известна только одна книга об «электронном правительстве» — это вышедшая в 2010 году коллективная монография «Административная реформа и формирование электронного правительства в Ростовской области»[5]. В числе ее 14 авторов не только чиновники, но и сотрудники Северо-Кавказской академии государственной службы (СКАГС)[6], а также преподаватели Ростовского социально-экономического института. После того как выяснилось что вышедший за бюджетные средства упомянутый коллективный труд имеет многочисленные признаки плагиата, его перестали распространять на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих…
В 2010 году независимые исследовательские структуры попытались, исходя из Приказа Минобрнауки России № 66 от 27 февраля 2009 г. «Об утверждении Порядка создания образовательными учреждениями высшего профессионального образования на базе научных организаций кафедр, осуществляющих образовательный процесс», предложить СКАГС варианты сотрудничества по внедрению результатов инновационных исследований в учебный процесс. Ученые представили 34 учебных курса, основанные на результатах проведенных исследований. Упомянем только некоторые их них: «Информационные технологии в управлении территориальными местными сообществами», «Использование возможностей виртуальных трехмерных графических миров в инновационном развитии региона и муниципальных образований (зарубежный и отечественный опыт)», «Технологии мобильной коммуникации в управлении муниципальными образованиями», «Использование беспилотных летательных аппаратов в интересах развития региона», «Детерминанты кардинальной смены парадигмы обучения государственных и муниципальных служащих информационным технологиям» и ряд других. И… получили полный отказ в использовании знаний, высоко ценящихся на международных рынках образовательных услуг.
Должно же быть логическое объяснение причин явного нежелания системы высшего образования игнорировать запрос государства на подготовку кадров по новым технологиям, а также использовать имеющиеся в регионах заделы инноваций, созданные вне вузовских стен. Предложим свою версию эмпирически наблюдаемого когнитивного диссонанса.
В России большинство вузов не заинтересовано в повышении качества преподавания и перевод его на инновационные рельсы. Безусловно, от сотрудников руководство вуза требует некоторой имитации научной активности, но отсутствие прорывных исследований никого не волнует. Даже если найдется энтузиаст и создаст нечто ценное, то созданная им интеллектуальная собственность станет собственностью вуза, а инноватор получит символическое вознаграждение.
В этом контексте не удивительно, что ни СКАГС, ни Южный федеральный университет, ни иные вузы региона, осуществляющие образовательную деятельность в сфере государственного и муниципального управления, даже не пытались представить обществу образовательные продукты, посвященные теме «электронного государства» и «электронного правительства». Проблемы то междисциплинарные и требующие фундаментальных исследований, для осуществления которых, как нами далее по тексту будет показано, требуются значительные интеллектуальные ресурсы. Поэтому остаются только разговоры о своем мифическом лидерстве в этой сфере.
В нашей стране важнейшая сфера формирования «информационного общества» осталась де-факто на обочине научного интереса. В результате были утрачены возможности эволюционного развития системы обучения технологиям «электронного государства». И это несмотря на существование институциональных основ заложенных на федеральном уровне для развития сферы изучения информационных технологий. Перечислим только некоторые из таких возможностей. В их числе:
— возможность участия вуза в конкурсах по инновационной тематики проводимых Минобрнауки и другими государственными и муниципальными авторами;
— возможность подачи инициативной заявки в министерства и ведомства по софинансированию научных исследований в рамках реализации политики модернизации страны, к примеру, в рамках программы «Инновационная Россия».
— возможность участия в региональных и общефедеральных конкурсах по разработке проектов информационного развития органов государственной и муниципальной власти.
— возможность получения средств от экспертизы решений и нормативных актов по технологиям информатизации и развития «электронного правительства» в интересах органов государственной и муниципальной власти.
— возможность получения средств от коммерческих структур за экспертизу решений и проектов в сфере информатизации различных сторон жизни общества.
— возможность участия в государственной программе инновационных университетов и аналогичных программах.
— возможность участия в отечественных и зарубежных грантовых проектах по развитию информатизации финансируемых частными структурами.
— снижение возможных затрат и сокращение времени на внедрение программы последипломного образования ориентированной на руководителей органов государственной власти и государственных компаний. В 2008 году «Государственные требования к минимуму содержания и уровню требований к специалистам для получения дополнительной квалификации «Специалист по государственному и муниципальному управлению — Master of Public Administration (MPA)» были официально введены в действие и стали обязательными в России.
Упомянем и мотивацию, напрямую несвязанную с материальными факторами:
— получение вузом неформального статуса лидера по обучению государственных и муниципальных чиновников является не только событием академического сообщества, но и важным аргументом роли соответствующего субъекта Федерации в стимулировании инноваций в стране в целом;
— создание при вузе внешнего экспертного совета, ориентированного на оценку эффективность реализации государственной политики в сфере модернизации научно-инновационного процесса;
— повышение рейтинга вуза в национальной и международной системах рейтингования;
— учет повышения уровня и качества НИР при аттестации вуза;
— формирование имиджа руководителей вуза как лиц, организующих подготовку конкурентоспособных специалистов, обладающих современными знаниями в области применения компьютерных технологий в интересах инновационного развития страны;
— стимулирование участия студентов и аспирантов в научной работе высокого уровня;
— расширение возможностей участия вуза в международных исследовательских проектах;
— возможность подачи экспертных заключений в правительственную комиссию по внедрению информационных технологий в деятельность государственных органов и органов местного самоуправления.
Просматривается хотя и формальная система институциональных стимулов к внедрению инноваций, однако система эта не работает и дело не только в тех дисфункциях, которые мы упоминали выше. Тот факт, что даже лица принимающие решения о развертывании систем «электронного правительства» не владеют научно обоснованным видением особенностей распространения социотехнических инноваций, лишь частично объясняет причины отставания вузов. На наш взгляд, изменение ситуации невозможно без осознания объема научных знаний уже существующих в сфере «электронного государства» и того каким образом их можно адаптировать в интересах подготовки соответствующих специалистов.
