«Проблемы HealthCare.gov не имеют оправдания», — заявил Барак Обама в ноябре. Провал онлайн-проекта министерства здравоохранения США, только первая очередь которого обошлась более чем в полмиллиарда долларов, подробно анализируются независимыми и правительственными экспертами.
В публикациях, появившихся после HealthCare.gov, рассматривался опыт предшествующих государственных IT-проектов, также окончившихся неудачей. Например, в 2006 году Министерство национальной безопасности выбрало Boeing для надзора за своей программой SBInet стоимостью в 1,9 миллиарда долларов, которая была призвана осуществить революцию в области охраны границ путём интеграции инфраструктуры и IT, применяемых пограничниками. Провал получился полным. После того, как первичное развёртывание показало, что технология далека от интегрированной, в 2011 году правительство прекратило финансирование (тогда все ещё пилотного) проекта и перераспределило средства на традиционные программы по охране государственных границ.
И таких историй множество. При этом никто – ни государственные заказчики, ни эксперты, ни IT-индустрия – не видят возможности отказаться от больших IT-проектов.
История HealthCare.gov не случайна, она вызвана не особенностями конкретного проекта, а гораздо более общими проблемами, вследствие которых система управления государственными закупками IT-систем США нуждается в законодательном реформировании.
Федеральный директор по информационным технологиям США Стивен Ван Рокель считает, что HealthCare.gov был «наглядным уроком». Эксперты же задаются вопросом: а смогут ли его усвоить десятки тысяч людей, вовлечённых в крупные государственные IT-проекты?
Попытка ответа на этот вопрос обнажила причины неудач и позволила сформулировать предложения по реформированию системы госзакупок. Они таковы.
Недостаточные полномочия CIO государственных учреждений. IT-директор (требование к государственным организациям ввести в штат должность человека, ответственного за применение IT – CIO – закреплено в США законодательно еще в 1996 году) должен иметь полный контроль над всей IT-инфраструктурой, что следует закрепить законодательно. У него должна быть возможность контролировать все IT-сервисы общего назначения, такие, как электронная почта, финансовый софт, HR-системы, системы документооборота и пр.
Закон должен возложить на CIO полную ответственность за обеспечение наилучших практик в управлении IT-проектами. CIO не должен владеть самими проектами, но обязан обеспечить надлежащее управление ими. «Такой подход помог бы предотвратить некоторые критические недостатки управления программой HealthCare.gov», — делает вывод fcw.com (издание предназначено для технических специалистов, работающих на правительство США).
Но самый важный фактор успеха IT-проекта – компетентность и опыт членов правительственной команды, которые им управляют. Специалистов по закупкам и договорным отношениям недостатчно – нужны специалисты, способные обеспечить на самом высоком уровне компетенции IT-экспертизу контрактов. Американцы, с их традицией законодательного регулирования всего, что можно, полагают, что для обеспечения компетентности госслужащих, ответственных за приобретение IT-систем, следует внести изменения в законодательство.
С этим – недостаточно компетентностью чиновников – в США связаны и главные проблемы, поскольку IT-бюджеты госорганов урезают в первую очередь за счет обучения сотрудников государственных организаций. Урезание затрат и бюджетная неопределённость «подстегнули эрозию кадров для системы федеральных госзакупок». В этом можно увидеть пусть не буквальную, но все же аналогию с российскими реалиями: по иным, не связанным с бюджетной неопределенностью, причинам IT-кадры высокой квалификации вымываются из госслужбы.
При нынешнем уровне квалификации в IT «вы не можете руководить справедливым конкурсом, который должен завершится вручением контракта стоимостью сотни миллионов долларов, а именно этим мы и занимаемся», — так в этой связи высказался Дэн Гордон, бывший руководитель департамента политики государственных закупок правительства США.
Следует уравнять компетенцию госзаказчика IT-систем и исполнителей госзаказа. В настоящее время со стороны заказчика переговоры о об IT-проектах ведутся на «любительском уровне». Эта проблема явственна и в России, о ней говорит, в частности, руководитель комитета информатизации и связи Республики Коми Александр Селютин, но с существенной поправкой: в нашей стране исполнители государственных IT-проектов не ожидают высокой компетенции заказчика и не готовы к ней.
Эксперт Deloitte Consulting указывает еще один аспект дела, который характерен и для России, где его обозначают словами «человеческий фактор»: слишком сильна мотивация на избежание риска, которая заставляет чиновников применять не лучшие, а наименее рискованные варианты проектирования (по принципу «еще никого не уволили за покупку серверов IBM»). «Эти люди не являются необразованными. И равнодушными они также не являются. Это качественные, талантливые кадры, которым, как мне кажется, не хватает поддержки своей организации и инструментария, который позволил бы им сделать свою рабочую среду более гибкой», — говорит эксперт. Такой же вывод можно сделать и в отношении большинства региональных отечественных IT-чиновников.
Сложные бюрократические процедуры формирования спецификаций и требований к IT-системам. Контракт на разработку портала HealthCare.gov был заключен в декабре 2011 года, но правительственные органы настолько медленно формулировали требования и спецификации, что непосредственная разработка началась лишь весной 2013. Вплоть до конца лета 2013 года заказчик вносил изменения в спецификации проектируемой системы, при том, что запуск былд запланирован на октябрь.
Усовершенствовать подготовку требований – наилучший и самый эффективный для государства способ добиться от подрядчика результата высокого уровня за лучшую цену. Не следует, в частности, объявлять конкурсы на поставку техники и технологий раньше того времени, когда это действительно необходимо – ситуация на IT-рынке меняется слишком быстро, и «государству надлежит быть умнее, когда оно что-то покупает».
Это означает, в частности, что линейное управление проектом, когда он заранее планируется от первого до последнего шага, оказывается менее эффективным, чем альтернативный гибкий подход: это делаем в первую очередь, сроки и стоимость последующих этапов определим уже в ходе работы.
Справка DR:
1. О ПРОЕКТЕ HEALTHCARE.GOV
Онлайн-ресурс HealthCare.gov считается главным инструментом реализации реформы здравоохранения, предпринятой администрацией Барака Обамы. HealthCare.gov должен был позволить жителям 36 штатов, присоединившихся к федеральной программе, с комфортом подобрать одну из программ медицинского страхования, предлагаемых участниками рынка. По условиям технического задания, пользователя HealthCare.gov следовало обеспечить развитыми инструментами сравнения конкурирующих предложений.
Разворачивание программы в полном объеме планировалось на январь 2014 года. Окончательный выбор медицинской страховки с помощью HealthCare.gov граждане должны сделать до конца марта (первоначальный срок – февраль 2014 года – перенесен из-за проблем HealthCare.gov).
При предварительной оценке стоимости проекта в менее чем 300 миллионов долларов и фактических затратах более чем в полмиллиарда, введенный в эксплуатацию 1 октября 2013 года (плановый срок) портал не просто не заработал, как надо – большинство посетителей не смогли даже пройти процедуру онлайн-регистрации. Не все предложения страховых компаний оказались доступны. Обнаружились многие другие технические проблемы (в частности, неготовность ресурса к высокой нагрузке), из-за которых более 99% посетителей портала не смогли воспользоваться сервисом.
Правительству в тот же день пришлось вывести ресурс из эксплауатации. Сейчас он работает, но устранение проблем продолжается.
Между тем закон требует от граждан соблюдать жесткие сроки выбора варианта медицинского страхования – поэтому проблемы IT-проекта сразу стали политическими. В них заключена серьезная опасность для Обамы и его партии.
2. ИСТОРИЯ ПОПЫТОК ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ IT-ЗАКУПОК ДЛЯ ПРАВИТЕЛЬСТВА США
1994 Федеральный закон об упрощении процедуры закупок (Federal Acquisition Streamlining Act)
1996 Закон о реформе управления информационными технологиями Клингера-Коэна (Clinger-Cohen Act)
2003 Закон о реформировании сделок по закупкам (Services Acquisition Reform Act)
2005 Закон о реорганизации Управления служб общего назначения (General Services Administration Reorganization Act)
2008 Постановление о мерах по обеспечению национальной обороны на 2009 год (Fiscal 2009 National Defense Authorization Act)
2013 Федеральный закона о реформировании ИТ-закупок (Federal IT Acquisition Reform Act)
