Цифровое будущее государственного управления по результатам

Предлагаем вашему вниманию краткое изложение доклада, подготовленного группой специалистов для Гайдаровского форума 2019 года. Авторы – сотрудники Центра технологий государственного управления ИПЭИ РАНХиГС: Добролюбова Елена Игоревна, к.э.н., ведущий научный сотрудник; Южаков Владимир Николаевич, д.ф.н., проф., директор; Ефремов Алексей Александрович, к.ю.н., доц., ведущий научный сотрудник; Клочкова Елена Николаевна, к.э.н., доц., старший научный сотрудник; Талапина Эльвира Владимировна, д.ю.н., ведущий научный сотрудник; Старцев Ярослав Юрьевич, к.ф.н., доц., ведущий научный сотрудник.

Основная цель этого доклада – привлечь внимание к тому, что при цифровизации государственного управления важно обеспечить его ориентацию на результат.

Цифровое государственное управление – один из шести федеральных проектов национальной программы «Цифровая экономика», направленный на «окончательный переход на электронное взаимодействие граждан с государством». Однако при его реализации существует риск, что цифровизация государственного управления станет некоторой самоцелью и будет ограничиваться лишь некоторыми изменениями в процессах деятельности органов власти. Важно добиться, чтобы эти изменения приводили к росту качества деятельности государства для его внешних бенефициаров – граждан и бизнеса.

На наш взгляд, цифровой трансформацией может признаваться только изменение на основе цифровизации содержания госуправления, приводящее к повышению качества госуправления: снижению необоснованного государственного вмешательства, повышению результативности и эффективности госуправления. При этом меняться могут как отдельные процедуры управления, так и стадии управленческого цикла, государственные функции и их типы.

Наши зарубежные коллеги выделяют различное число этапов цифровой трансформации госуправления: от трёх (эксперты ОЭСР) до пяти (Gartner). Важно отметить одно: несмотря на то, что пока Россия (как и большинство стран мира) находится на начальных этапах цифровой трансформации госуправления, важно учитывать и вероятные характеристики последующих этапов. Например, уже сегодня очевидно, что с цифровизацией госуправления должны исчезнуть многие виды государственных услуг (например, по выдаче различных справок).

В целом, цифровизация госуправления ассоциируется с повышением его качества. Количественный анализ данных ООН, Всемирного банка и ВЭФ показывает сильную прямую взаимосвязь между развитием электронного правительства и параметрами качества госуправления: индексом результативности правительства (коэффициент корреляции 0,838), индексом контроля коррупции (0,795) и индексом Doing Business (0,7). Выявлена также умеренная взаимосвязь между развитием электронных госуслуг и уровнем эффективности госрасходов.

В зарубежной практике цифровая трансформация в госуправлении не сводится только к изменениям при предоставлении госуслуг. Значительны возможности современных «прорывных» цифровых технологий (прежде всего «больших данных», Интернета вещей, искусственного интеллекта, распределенного реестра) для трансформации выработки государственной политики и нормотворчества, администрирования доходов, управления государственным имуществом, контрольно-надзорной деятельности. При этом цифровые технологии используются для целей планирования, мониторинга и оценки результатов деятельности органов власти. Эффект от цифровизации оценивается по влиянию технологий на эти результаты.

В нашей стране пока использование IT для поддержки управления по результатам не дало значимых эффектов. Среди ключевых проблем отметим следующие.

  • Разработка отдельных автоматизированных информационных систем (АИС) для каждого инструмента управления по результатам привела к росту транзакционных издержек госорганов и существенным затратам на поддержку (модернизацию) систем.
  • Используемые в сфере управления по результатам АИС в основном основаны на ручном вводе данных, что повышает риски противоречий и искажений.
  • Используемые АИС слабо интегрированы между собой; это приводит к противоречиям в данных, а также удорожает дальнейшую информатизацию.
  • Поскольку функциональность АИС задается «центральными» ведомствами, они не удовлетворяют потребностей «отраслевых» ведомств; как следствие, разрабатываются дополнительные, «собственные» АИС.
  • Аналитика сводится к расчёту степени достижения показателей, фиксации факта наступления событий (искусственный интеллект, в т.ч. предиктивная аналитика и т.п. не используются).

Цифровизация может стать базой дальнейшего освоения государством принципа управления по результатам, поскольку позволяет преодолеть ранее выявленные для управления по результатам ограничения. Так, использование «больших данных» позволяет получать информацию о достигаемых результатах в режиме, близком к реальному времени. Искусственный интеллект не ограничен в восприятии несколькими показателями и помогает обрабатывать тысячи параметров и выбирать оптимальные решения. Интернет вещей позволяет корректировать действия автоматически. Технологии распределенного реестра обеспечивают невозможность искажения данных.

Например, использование «больших данных» позволяет учитывать при принятии решений в государственном управлении и для планирования, мониторинга и оценки результативности, помимо «традиционных» источников – данных официальной статистики и административных данных органов власти также следующих источников:

  • данные, размещённые в Интернете, в т.ч. ценовая информация; данные, публикуемые в социальных сетях;
  • данные, получаемые с использованием технологий Интернета вещей (датчиков, сенсоров, систем видеонаблюдения, интеллектуальных счётчиков потребления коммунальных ресурсов и т.д.);
  • данные мобильных устройств;
  • ГИС – данные (данные дистанционного зондирования земли и аэрофотосъемки);
  • данные о расходах по кредитным картам;
  • данные опросов в социальных сетях, рандомизированных испытаний и пр.

Для решения многих задач важно одновременное использование нескольких источников «больших данных». Важно синхронизировать цикл работы с данными с циклом государственного управления.

Сегодняшняя повестка цифровизации госуправления мало учитывает возможности использования цифровых технологий для повышения результативности органов власти. Чтобы восполнить этот пробел, в рамках цифровизации госуправления по результатам целесообразно предусмотреть следующие направления:

«Платформа для результатов»: переход от ответственности ведомств за подготовку и представление отчётов о достигнутых результатах к их ответственности за размещение (наличие) данных, формируемых, преимущественно автоматически, на единой платформе и принятию решений на основе этих данных.

«Знание – сила» – расширение использования «больших данных» для целей выработки госполитики, формирования официальной статистики, администрирования доходов, аудита результативности бюджетных расходов и реализации иных государственных функций.

«Прощай, отчётность!» – внедрение механизмов межмашинного взаимодействия и технологий Интернета вещей как альтернативы отчётности организаций и граждан перед государственными органами (налоговой, статистической и пр.).

«От светофора к спектру»: расширение методов оценки результативности: переход от бинарной оценки «выполнено – не выполнено» к использованию предиктивной аналитики, выборочных контролируемых испытаний, иных аналитических методов, основанных на технологиях искусственного интеллекта.

«Рассчитать, чтобы оптимизировать»: использование цифровизации как инструмента оптимизации бюджетных расходов: внедрение практики расчёта транзакционных издержек и оценки их сокращения от цифровизации.

Реализация этих рекомендаций потребует снятия технологических, кадровых, организационных и правовых ограничений цифровизации государственного управления.

Данные направления, по нашему мнению, должны быть включены в состав федерального проекта «Цифровое государственное управление», в том числе (но не только), в рамках выработки и реализации подходов к национальной системе управления данными. Кроме того, на наш взгляд, целесообразно разработать систему показателей для мониторинга и оценки реализации данного проекта.

Полный текст работы >>