ГЧП в сфере IT

В данной статье речь пойдет об изменениях в законодательство РФ о государственно-частном партнерстве (ГЧП) и концессионное законодательство, связанных с добавлением объектов IT в перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены концессионные соглашения и соглашения о ГЧП. Кроме того, в статье анализируется, как выглядел рынок инвестиционных и ГЧП-проектов в сфере IT до принятия данных изменений, а также приводится прогноз о перспективных секторах и сферах реализации IT-проектов. В статье использованы комментарии членов рабочей группы по ГЧП в IT «Инфраструктурного клуба».

173-ФЗ и его значение

Летом 2018 года вступил в силу Федеральный закон от 29.06.2018 № 173-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – 173-ФЗ), которым были внесены важные изменения в законодательство о ГЧП и концессионных соглашениях – объекты IT были добавлены в перечень объектов данных соглашений, благодаря чему появилась возможность реализации проектов в сфере IT как в формате соглашений о ГЧП, так и в формате концессионных соглашений. Данное нововведение позитивно приняли в экспертном сообществе, сейчас рынок готовится к реализации проектов в новом формате.

Глушков Иван, руководитель направления ЛАНИТ
«Мы принимали участие в разработке и обсуждении правок к 173-ФЗ в качестве экспертов отрасли. Считаем, что данный законопроект способен дать мощный толчок реализации масштабных IT-проектов и развитию цифровой экономики в России. Это касается как модификации существующих информационных систем, так и создания новых.
Для нас важно, что 173-ФЗ расширяет варианты осуществления проектов, по которым у нашей компании накоплен успешный опыт. Например, в 2014 и 2015 годах мы заключили инвестиционное соглашение и соглашение о муниципально-частном партнёрстве по организации платного муниципального парковочного пространства. В основе данных проектов лежит информационная система, которая в соответствии с 173-ФЗ может стать объектом концессии. Ранее в аналогичных проектах, реализуемых в формате концессии, обязательно были объекты недвижимости, которые зачастую существенно отягощали проект, т.к. не всегда являлись необходимыми в объёме, предлагаемом муниципалитетами. Сейчас же при реализации концессионных соглашений ключевым объектом будет выступать информационная система». 

Рассмотрим, в отношении каких объектов новое законодательство предусмотрело возможность заключения соглашений о ГЧП и концессионных соглашений. Для этого обратимся к отраслевым нормам законодательства и к ГК РФ.

Согласно 115-ФЗ и 224-ФЗ, к объектам IT относятся:

  • Программы для электронных вычислительных машин (ЭВМ), под которыми в соответствии со статьей 1261 ГК РФ понимается совокупность данных и команд, предназначенных для функционирования ЭВМ и других компьютерных устройств в целях получения определенного результата, включая подготовительные материалы, полученные в ходе разработки программы для ЭВМ, и порождаемые ею аудиовизуальные отображения.
  • Базы данных – совокупность самостоятельных материалов (статей, расчётов, нормативных актов, судебных решений и иных подобных материалов), систематизированных таким образом, чтобы эти материалы могли быть найдены и обработаны с помощью электронной вычислительной машины (п. 2 ст. 1260 ГК РФ).
  • Информационные системы (в том числе государственные информационные системы (ГИС)), к которым в соответствии с п. 3 ст. 2 Федерального закона «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» отнесена совокупность содержащейся в базах данных информации и обеспечивающих её обработку информационных технологий и технических средств. ГИС создаются в целях реализации полномочий государственных органов и обеспечения обмена информации между этими органами. 173-ФЗ существенно изменяет ч. 2 ст. 14 ФЗ об информации, так как ранее ГИС возможно было создавать только с помощью механизма государственных закупок, то теперь также с помощью соглашений о ГЧП и муниципально-частном партнёрстве и концессионных соглашений.
  • Сайты в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» или других информационно-телекоммуникационных сетях. 173-ФЗ определяет состав данного объекта: программы для ЭВМ и (или) базы данных.
  • Объекты информационных технологий и имущество, технологически связанное с одним или несколькими такими объектами и предназначенное для обеспечения их функционирования или осуществления иной деятельности. Существенным дополнением в описании таких объектов является наличие технологически связанного имущества, обеспечивающего функционирование объекта IT.
  • Центры обработки данных — совокупность зданий, частей зданий или помещений, объединенных единым назначением с движимым имуществом, технологически связанным с объектами информационных технологий, и предназначенных для автоматизации с использованием программ для ЭВМ и баз данных процессов формирования, хранения, обработки, приёма, передачи, доставки информации, обеспечения доступа к ней, ее представления и распространения.
Сергей Прошлецов, вице-президент корпорации «Галактика»
«ГЧП открывает большие возможности для создания и внедрения в органах власти и иных бюджетных учреждениях российского программного обеспечения. В условиях санкционной борьбы и курса на импортозамещение у проектов ГЧП, связанных с разработкой современного востребованного рынком ПО, огромный потенциал»

173-ФЗ не просто добавил объекты IT в перечни объектов концессионных соглашений и соглашений о ГЧП, но и достаточно подробно описал особенности регулирования отношений, возникающих в связи с реализацией таких проектов.

Изменения, внесенные 173-ФЗ, являются важным шагом в развитии отечественного законодательства в сфере ГЧП и концессионного законодательства. 173-ФЗ фактически создал новый рынок реализации ГЧП-проектов – рынок IT путем добавления таких объектов в перечень допустимых объектов концессионных соглашений и соглашений о ГЧП. Представляется, что с внесением данных изменений количество заключаемых концессионных соглашений и соглашений о ГЧП существенно возрастёт, т.к. теперь для этого существуют все необходимые предпосылки.

Изменится не только количество заключаемых соглашений, но и их качество. Впервые в России будут заключаться соглашения о ГЧП и концессионные соглашения в отношении движимого имущества.

Как было раньше

То обстоятельство, что до недавнего времени объекты IT не входили в перечень объектов, в отношении которых можно было заключать концессионные соглашения в соответствии с 115-ФЗ (Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях») и соглашения о ГЧП в соответствии с 224-ФЗ (Федеральный закон от 13.07.2015 г. № 224-ФЗ «О государственно-частном партнёрстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»), не означает, что ГЧП и концессионных проектов в сфере IT не существовало. ГЧП-проекты в сфере IT были реализованы и реализуются в настоящее время, однако заключение таких соглашений было возможно исключительно в отношении недвижимого имущества или недвижимого имущества и технологически связанного с ним движимого имущества.

В связи с этим все реализованные проекты до недавнего времени структурировались как отраслевые проекты (транспорт, ЖКХ, образование и иные) с IT -системами в составе объекта (иного имущества).

Сегодня в РФ отсутствует объективная и достоверная статистика реализуемых ГЧП и концессионных проектов в сфере IT. В качестве среза по рынку можно взять верифицированную информацию от информационной базы «Инвестинфра» (содержит сведения о концессионных проектах с объемом инвестиций от 100 млн. руб.) и ПАО «Ростелеком» (сведения о ГЧП, концессионных и иных формах инвестиционных проектов, реализованных этим крупнейшим игроком рынка инвестиционных проектов в сфере IT).

На основании данной информации, на сегодняшний день на территории РФ реализованы (либо находятся в процессе реализации) около 24 проектов в сфере IT, при этом 11 проектов в данной сфере реализуются в форме концессионных соглашений. Большая же часть проектов реализуется в формате инвестиционных соглашений (см. диаграмму внизу). Данная статистика не включает в себя государственные закупки.

Основным сектором экономики, в котором реализованы проекты в сфере IT, являлся транспортный сектор, на втором месте – сфера обеспечения безопасности (см. диаграмму).

На данный момент ПАО «Ростелеком» реализует 13 ГЧП-проектов в сфере IT (включая не только концессионные, но и инвестиционные соглашения).

Надежда Кострюкова, директор проектов продуктового офиса «Умный город» компании «Ростелеком»
«Принятие 173-ФЗ имеет большое значение в связи с утверждением национальной программы «Цифровая экономика РФ» и ведомственного проекта «Умный город». Мы приветствуем расширение инструментария и планируем использовать новые возможности в реализации региональных и муниципальных IT-проектов. В компанию уже поступают вопросы от заинтересованных муниципалитетов о возможности реализации проектов с использованием концессионных соглашений, среди обсуждаемых направлений – модернизация уличного освещения, внедрение интеллектуальных транспортных систем, а также региональных систем ресурсосбережения, включая оснащение бюджетных учреждений приборами учета энергоресурсов, и другие IT-проекты. Включение IT-проектов в периметр ГЧП выгодно и удобно как публичной стороне, которая получает готовое решение, а расплачиваются за него в рассрочку, за счет экономии или повышения поступлений бюджетных средств, так и частной стороне, которая получают гарантированную защиту инвестиций в создание объекта». 

Интересно также посмотреть на статистику распределения инвестиционных проектов в сфере IT по субъектам РФ. Наибольшее количество проектов реализовано в Нижегородской области, на втором месте – Московская область. Инвестиционные проекты в сфере IT также представлены и в Рязанской, Костромской, Курской областях, Республиках Крым, Дагестан и Мордовия, некоторых других субъектах РФ (см. диаграмму).

Наиболее крупным ГЧП-проектом в сфере IT на данный момент является концессионное соглашение по созданию и эксплуатации системы взимания платы с транспортных средств массой свыше 12 тонн («ПЛАТОН»), заключенное в 2014 году. Объем инвестиций по данному проекту составил порядка 27 миллиардов рублей.

После принятия изменений

Представляется, что после принятия 173-ФЗ, рынок ГЧП и концессионных проектов в сфере IT будет расти в геометрической прогрессии – теперь ничего не мешает инвесторам и публично-правовым образованиям заключать концессионные соглашения и соглашения о ГЧП, объектом которых будут непосредственно сами объекты IT.

Генеральный директор «БАРС Груп» Тимур Ахмеров
Ахмеров считает, что модель ГЧП применима практически к любой области и любым региональным системам, если критерии обеспечения информационной безопасности позволяют осуществить переход. Концепция цифровой экономики применяет клиентоцентричную модель – таким образом, ГЧП отлично вписывается в процессы цифровизации благодаря наличию обратной связи с потребителем продукта как её базового компонента. Модель ГЧП обладает значительным потенциалом за счет применения механизма частной инициативы в России и развития цифровой экономики. 

Несмотря на принятие 173-ФЗ, не стоит забывать о специфике, накладываемой законодательством об интеллектуальной собственности при реализации проектов в IT-отрасли. В частности, в соответствии со 115-ФЗ концессионер обязан передать права на объект концеденту. В условиях, когда бизнес-интерес концессионера направлен на многократную реализацию однородных IT-проектов в разных регионах, или нежелания передавать права на отдельные программные модули, представляющие ценность для бизнеса концессионера, это становится препятствием для использования концессии в таких взаимоотношениях.

Тем не менее, существует ещё ряд важных вопросов, с которыми инвесторы могут столкнуться на практике. Одним из них является вопрос о том, как привлечь заёмное и иное финансирование для таких проектов. Необходимо отметить, что 173-ФЗ прямо устанавливает, что в отношении всех объектов IT (за исключением ЦОД), отсутствует возможность участия иностранных инвесторов в качестве концессионера или частного партнёра. Кроме того, в настоящее время в целом остро стоит проблема с финансированием т.н. «малых форм ГЧП», к которым относятся также мелкие и средние ГЧП-проекты в сфере IT. Следовательно, будет необходимо продумать порядок финансирования ГЧП-проектов в сфере IT. В будущем могут появиться «коробочные» решения в данной сфере.

Зачастую информационные системы, создаваемые или уже разработанные публичным партнёром, не предполагают их окупаемость или монетизацию при использовании. В результате возникает ситуация, в которой есть желание модернизировать IT-инфраструктуру с привлечением частного капитала, но объект такой модернизации не подразумевал коммерческую эксплуатацию, что снижает интерес к нему частного партнёра.

Таким образом, если при разработке системы не заложена монетизация за счёт поступлений со стороны третьих лиц в результате её коммерческой эксплуатации, то возникает потребность финансового участия публичной стороны, что может быть непривлекательным решением для неё. В результате участники сталкиваются с проблемой поиска решений по монетизации таких информационных систем за счёт дополнительных инструментов или косвенных сервисов, например, использования информации в обезличенном виде для продуктов, связанных с обработкой больших данных.

Несмотря на это представляется, что, благодаря внесенным 173-ФЗ изменениям, в ближайшее время на территории РФ ГЧП в сфере IT будет активно развиваться.

В настоящее время региональные администрации занимаются формированием собственного пула проектов, которые могут быть реализованы с применением механизмов ГЧП. В числе приоритетных проектов обсуждаются различные конфигурации проектов в парадигме «умный город» и «безопасный город», создание IT-парков, дата-центров, региональных навигационно-информационных систем, туристических информационных платформ, систем диспетчеризации. Особый интерес для субъектов Российской Федерации представляют проекты, связанные с расширением сетей связи на территориях с малой плотностью населения и сложным рельефом.

Выводы.

  • До недавнего времени, в соответствии с законодательством РФ, объекты IT не входили в перечень объектов, в отношении которых могут быть заключены концессионные соглашения и соглашения о ГЧП.
  • На практике это привело к тому, что все ГЧП-проекты в сфере IT структурировались как отраслевые проекты с IT-системами в составе объекта (иного имущества) и с обязательной «привязкой» к недвижимости.
  • Вступивший в силу летом 2018 года 173-ФЗ устранил данный пробел законодательства, добавив объекты IT в перечень объектов концессионных соглашений и соглашений о ГЧП и установив особенности заключения таких соглашений.
  • Внесенные 173-ФЗ правки будут способствовать увеличению количества заключаемых концессионных соглашений и соглашений о ГЧП в сфере IT в будущем, так как теперь для этого существуют все необходимые предпосылки.

Авторы:

  • Евгения Зусман, партнёр You & Partners, заместитель директора Центра инвестиционного анализа Института статистических исследований и экономики знаний, НИУ ВШЭ, руководитель рабочей группы ГЧП в IT «Инфраструктурного клуба»
  • Артур Щеглов, управляющий партнер стратегической группы «Гиперион», координатор «Инфраструктурного клуба»