АИС органов государственной власти как зеркало их отношений с органами местного самоуправления

Федеральным законом №149 «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» предусматривается процедура информационного взаимодействия между организациями на основании соответствующих соглашений. В то же время отдельными законодательными и подзаконными актами ограничивается состав и объём информации, предоставляемой в электронном виде сторонним пользователям. При этом если для органов государственной власти (ОГВ) порядок и возможность информационного взаимодействия в электронном виде хоть как-то находят отражение в нормативно-правовых документах, то органы местного самоуправления (ОМСУ) в большинстве случаев не упоминаются вовсе.

Опыт межведомственного информационного взаимодействия в электронном виде формировался первоначально (до 2010 года) в основном благодаря местной инициативе, но теперь превалирует влияние федерального центра. Что касается муниципалитетов, то они участвуют в данном процессе в режиме «одностороннего движения» — предоставляя предусмотренную законодательством информацию органам власти различных уровней и не получая взамен почти ничего, что необходимо для исполнения своих полномочий.

При этом из-за отсутствия общегосударственных требований и рекомендаций по составу, структуре, форматам и порядку формирования даже одноименные информационные ресурсы не только на уровне муниципалитетов, но и на уровне субъектов федерации носят разнородный характер. Отсутствие же единой нормативно-справочной информации (НСИ) делает информационные ресурсы различных органов государственной власти, органов власти субъектов федерации и муниципалитетов трудно совместимыми или же несовместимыми совсем.

Кроме того, в сфере информатизации ОГВ и ОМСУ изначально поставлены федеральным законодательством в неравные условия.

ФЗ №131 «О местном самоуправлении» устанавливает направления деятельности и зоны ответственности ОМСУ, выход за рамки которых для дотационных муниципалитетов означает финансовое нарушение со всеми вытекающими последствиями. К сожалению, развитие и применение информационных технологий, формирование и актуализация информационных ресурсов для целей управления муниципалитетов в состав определенных ФЗ приоритетных направлений не вошли. Поэтому более 90% всех муниципалитетов России вынуждены работать в сфере информатизации по остаточному принципу, так как являются дотационными.

Кроме финансирования на зависимое положение ОМСУ в сфере информатизации влияет ряд других факторов:

• неравномерное развитие каналов широкополосной связи, ставящее сельские поселения особенно в районах Севера, Сибири и Дальнего Востока в немыслимые по нынешним временам условия;
• для значительной части из 24 с лишним тысяч муниципалитетов, не только на уровне поселений, но и для многих районов проведение работ по информатизации весьма проблематично в силу отсутствия в указанных населенных пунктах специалистов, обладающих необходимым опытом и квалификацией;
• практически полное отсутствие методических и типовых проектных решений для информатизации ОМСУ, во многом связанное с тем, что заказчиками всех успешных муниципальных АИС являются крупные города, которые финансово не заинтересованы в доведении их до типового уровня. Те же решения, которые до настоящего времени создавались как типовые по инициативе различных государственных структур, не в полной мере учитывают интересы и специфику работы ОМСУ и больше ориентированы на обеспечение информацией муниципального уровня соответствующих ведомственных АИС;
• другие факторы.

Межбюджетные отношения между органами государственной власти федерального и регионального уровня и ОМСУ за прошедший с 90-х годов прошлого века срок постоянно совершенствовались. Тем не менее до настоящего времени, по крайней мере, в сфере информатизации, не сформированы механизмы и не отработана практика финансирования мероприятий в интересах муниципалитетов из государственного или региональных бюджетов, в том числе и при условии долевого участия. Возможно, что только этим и объясняется практически полное отсутствие ОМСУ среди участников федеральных целевых программ и других мероприятий, проводимых на государственном уровне.

Вот при таких условиях происходило и продолжается создание, внедрение и дальнейшее развитие АИС ОГВ, что позволяет, не вдаваясь в специфику и особенности отдельных систем, выделить следующие основные общие проблемы ОМСУ:

1) ОМСУ в АИС ОГВ рассматриваются как поставщики предусмотренной законодательством информации органам власти различных уровней.
2) Предоставление необходимой для исполнения полномочий ОМСУ информации в полном объёме и актуальном формате не предусматривается, исключения составляют разве что типовые запросы.
3) Определение порядка и интерфейсов формирования, периодичности и состава предоставляемых в рамках АИС данных производится согласно принятым ОГВ нормативно-организационным решениям, подлежащим обязательному исполнению со стороны ОМСУ.
4) Внедрение и организация эксплуатации АИС ОГВ осуществляется без учёта финансовых, технических, кадровых и организационных возможностей ОМСУ.
5) Применение систем электронного межведомственного взаимодействия в процессе функционирования АИС ОГВ накладывает на ОМСУ дополнительные технические и регламентные требования.
6) Эксплуатация АИС ОГВ предусматривает применение ведомственных ключей электронной цифровой подписи (ЭЦП), что означает для ОМСУ необходимость использования нескольких комплектов различных ключей ЭЦП.
7) Дублирование информации, предоставляемой ОМСУ в рамках АИС различным ОГВ.
8) Низкая степень унификации АИС различных ОГВ. Применение в АИС ОГВ ведомственной НСИ, так как общегосударственной НСИ у нас до настоящего времени нет.
9) Сотрудники ОМСУ вынуждены в большинстве случаев вводить данные для передачи в АИС ОГВ вручную, поскольку автоматический перенос информации из муниципальных АИС практически невозможен.
10) Подавляющее большинство АИС ОГВ используют иностранное программное обеспечение, а это существенно сдерживает полномасштабную работу ОМСУ по импортозамещению.

Этот перечень можно продолжить, но главное то, что привлечение ОМСУ к работе АИС ОГВ фактически перекладывает на них части функции государственной власти, не подкрепленные необходимым финансированием. Все это не только не способствует развитию муниципальной информатизации, а, напротив, понуждает направлять и без того скудные финансовые, технические и организационные ресурсы на несвойственные местной власти цели, сплошь и рядом в ущерб решению первоочередных проблем.

Иными словами, всё это мероприятия, предусматривающие участие органов местного самоуправления на добровольно-принудительной основе, по схеме «без меня меня женили».

Несмотря на то, что ОМСУ не входят в состав ОГВ, очевидно, что работа по муниципальной информатизации не может и не должна проводится в отрыве от развития информационных технологий российского государства. Муниципалитетам в дальнейшем развитии информатизации необходим постоянный тесный контакт с федеральными и региональными органами государственной власти. Хочется надеяться, что, наконец, удастся выработать механизмы такого взаимодействия на официально регламентированной постоянной основе.

Об авторе: Андрей Губов, председатель совета директоров «Фонда развития информационных технологий муниципалитетов» Конгресса муниципальных образований Российской Федерации, почётный член правления секции «Информатизация органов местного самоуправления» Ассоциации сибирских и дальневосточных городов.