Илья Массух: «Мы у Минфина лишний миллиард просить не могли»
D-Russia.ru публикует первую часть интервью президента «Фонда информационной демократии» Илья Массуха. В бытность советником, затем заместителем министра Минкомсвязи он активно участвовал в создании электронного правительства в России.
— Оцените сделанное вами для создания электронного правительства. Были ошибки? Что бы сейчас сделали по-другому?
— Конечно, ошибки были. Это если ничего не делать, то их не будет. Но тактические, не стратегические. Учитывая то, что сейчас происходит, надо было нормативно закрепить план перевода услуг в электронный вид, создания инфраструктуры – как это в Англии сделано, и в Германии. Утвердить указом президента, либо даже закон подготовить и принять. Потому что, как показывает практика, у нас с каждым новым руководителем все запросто пересматривается и переделывается. И выпускаются, кстати, через два-три года новые бумаги, которые, на самом деле, просто переставленные старые. И всем кажется, что что-то меняется, а на самом деле – не меняется, а просто тормозится.
Проблема нашей отрасли в том, что мы на виду. Вот обещает министр или замминистра что-нибудь про виртуальное взаимодействие, а человек, сидя перед телевизором, берёт планшет и проверяет, если это оказывается неправдой, то он больше никогда и не поверит.
Попытка нормативно закрепить план была. Было постановление правительства, была госпрограмма «Информационное общество». Но она имела цели до 2020 года, а план на один год. На тот момент это было обоснованно, потому что была единая точка управления – «Ростелеком». Он, по сути, был проектным офисом электронного правительства. По всей стране работали и сотрудники «Ростелекома», и нанятые компании, которые имели компетенцию в данной области. К 2012 году мы набрали такой темп, что стали заметны на международном уровне – по рейтингу электронного правительства (egovernment index) мы «скакнули» с 59-го места на 27-е, а среди стран с населением более ста миллионов человек вообще на третьем оказались. В этой связи даже в 2012-м мы уже считали, что не было необходимости в такой централизации, и часть работ необходимо было отдать рынку.
Но новая команда в Минкомсвязи оставила Ростелеком единственным исполнителем. Считаю, что сейчас уже эта монополия не сильно нужна. Она требовалась, когда нужно быстро дойти до какого-то уровня, а дальше надо было раскрываться рынку. И мы в 2012 году уже не хотели давать «Ростелекому» полный объем работ, это уже было вредно для процесса.
— Теперь оценка нынешнего состояния проекта.
— Радует вот что. Если помните, новый министр пришел и начал критиковать все, что сделано. Ну, а что такое критика министра в нашей стране? За критикой идет отсутствие финансирования, отсутствие господдержки проекту. И этот период продолжался достаточно долго, почти год, наверное. Практически вся государственная машина, начиная от Минкомсвязи и кончая вице-премьерами, и даже премьер-министр высказывался негативно – она работала на формирование мнения, что проект плохой, финансировать его не надо, все было сделано не так и все будет переделано. Даже в этот период электронное правительство сохранилось, его не удалось развалить, все базовые инфраструктуры продолжают работать.
Сейчас прозрение пришло, сейчас уже вся та вертикаль, которая критиковала, стала хвалить. Министр хвалит СМЭВ, портал госуслуг и единую систему идентификации. Трансформирует, но хвалит. Вице-премьеры и премьер тоже не против. Потребовался год, чтобы осознать, что что-то сделано было правильно.
Ну а так… За это время, конечно, деградация определенная произошла. Каких-то услуг не появилось, которые планировались, а какие-то, которые работали, стали работать совсем плохо. В частности, такая насущная услуга, которая была флагманом – выдача паспорта, как и все, что связано с ФМС, была отточена достаточно хорошо. Люди получали паспорта через портал госуслуг быстрее, чем обычным способом. Это была комбинация электронных услуг и методических указаний, которые мы вместе с ФМС вырабатывали, вплоть до отдельной очереди для тех, кто шел с портала госуслуг. Тем самым популяризировалась эта история. А недавно где-то видел статью: через портал госуслуг пожалуйте лично в общую очередь, все, как раньше, в пять утра записываемся.
Потом другая история, со штрафами ГИБДД, год-полгода назад. Чиновники Минкомсвязи доложили, что все работает, штрафы можно платить, но забыли подключить банки. Мало того, что подключить физически, надо еще логически чтобы информационные системы заработали между собой. И граждане, которые платили за штрафы, оказались в списках должников, вплоть до Федеральной службы судебных приставов. То есть человек, официально оплативший штраф в отделении банка, не снимался с должников, находящихся в Казначействе. Это следствие абсолютно неправильного управления, недолжного внимания, может быть, и отсутствия профессионализма.
Потом, была дана была вольница регионам. Мы выставляли приоритеты для региона: какие услуги надо сделать, планы, сроки, и контроль исполнения. Так устроено у нас госуправление, что без планов, без сроков, без контроля ничего сделано не будет. Теперь Минкомсвязь отдала дело на откуп регионам. В итоге какие-то регионы неплохо справляются с работой, это, в основном, богатые регионы-доноры, а их у нас восемь или девять осталось. Там как-то идет процесс просто за счет того, что огромные деньги тратятся на информатизацию: если вы расходуете 10 миллиардов рублей в год, стыдно вообще ничего не делать. А в дотационных регионах – там как раз ничего не делается. Порталы госуслуг создаются просто для того, чтобы отчитаться, и все. Отчитался очередным порталом – успокоился.
– Феодальная раздробленность?
– Нет, отсутствие федерального управления со стороны министерства. Менталитет самого Никифорова идет от регионального опыта. Опыт Татарстана у Николая Анатольевича хороший. Он был там министром, вице-премьером. Но, к сожалению, был как раз в регионе-доноре, причем с четко выстроенной вертикалью власти. Когда ты такой опыт перекладываешь на всю страну, это не работает, к сожалению. Страна другая, денег в стране не так много на данную тематику, как в Татарстане, и вертикаль власти отстроена по-другому. Это как взять – и западную систему страховой медицины переложить в Россию. У нас все то же самое: есть страховые компании, госпитали, поликлиники, однако невозможно перенести западный опыт на российские области медицины. То же самое, невозможно региональную историю Татарстана сделать всероссийской.
– Я имел ввиду точку зрения в виду не бюрократа, а айтишника. Не очень правильно, если одна и та же услуга предоставляется в разных местах, да еще и по-разному. Ну, например, суммы штрафов, которые я смотрю на едином портале, не совпадают с суммами штрафов, которые я вижу на сайте ГИБДД. Почему две точки входа в одну и ту же услугу? Это только один из примеров феодализма, есть еще и региональный IT-феодализм.
– Скорее, сепаратизм. Каждый регион сейчас имеет свой IT-бюджет и не хочет согласовывать его с федерацией. Делает свои собственные системы. Граждане это видят. Гражданин, живущий в Брянской области, получает совсем другие услуги, чем живущий в Курской области, хотя они вроде рядом.
– Когда вы проектировали электронное правительство, это имелось в виду?
– Естественно. Мы считали, что есть доля сугубо региональных услуг. К примеру, льготы малоимущим слоям населения (у нас страна социально ориентированная, что хорошо). Так вот, льгота в Кировской области сильно отличается от льготы в Ставропольском крае. В Кировской области раз в год привозят машину дров или угля малоимущим. А в Ставропольском крае такой льготы нет. Такого рода специфику, конечно, надо отдавать на уровень регионов.
Но социальную помощь пенсионерам, запись в дошкольные учреждения, школы, на прием к врачу, а у нас здравоохранение тоже региональное, – конечно, надо унифицировать, и не тратить 83 раза средства на одно и то же. А сейчас 83 раза тратят деньги на услугу «запись ребенка в детский сад». И отчитываются.
– Правильно ли ответственность за этот сепаратизм валить на Минкомсвязь? Ведь вся государственная машина должна действовать хотя бы с пониманием того, как устроены IT-системы. А у нас депутаты принимают законы, над которыми смеются все, кто втихую, кто в открытую.
– Всю ответственность валить неправильно. Каждый на своем месте выполняет то, что может. Мы же сепаратизма не допустили?
– Договорились бы с ведомствами и с регионами?
– Мы бы продолжили выстраивать вертикаль управления информатизацией в России. Так, это сделано в образовании, в здравоохранении. Вот вы подходите к сельской школе, на ней вывеска, вверху: «Министерство образования Российской Федерации», ниже «Начальная школа номер такой-то». Значит, методически Министерство образования управляет процессом, который происходит в этой школе.
А с информатизацией совсем не так. Нигде не увидите прямых ссылок на федеральное министерство. Ну, не управляет оно процессом.
В этом смысле молодой команде проще, конечно, жить: формально отчитались, что все передали на региональный уровень, с нас взятки гладки. И меньше управлять. На самом деле, им сложно было управлять и на федеральном-то уровне, я об управлении IT в ведомствах. Так уж получилось, что поделать.
– Кто же должен участвовать в проекте создания электронного правительства? Если не единый подрядчик «Ростелеком», время которого закончилось, то кто же? Может, бизнес, малый в том числе, допустить?
– Создание электронного правительства и его базовых инфраструктур как раз подразумевало, что есть тысячи IT-компаний, которые смогут использовать эту инфраструктуру. И даже до 2012 года такие примеры были. Когда СМЭВ только создавался и никто не верил, что он заработает, достаточно много айтишных компаний начали делать модули и сервисы на СМЭВ для различных отраслей: для медицины, для образования. «Ростелеком», как любой нормальный монополист, естественно, пытался сделать все сам. Слава Богу, мы его обрезали. У меня, вообще, позиция была такая, что «Ростелеком» – это вендор, который не имеет права торговать с конечным пользователем. И я бы эту позицию довел до конца. Уверяю вас, что «Ростелеком» создавал бы базовые инфраструктуры, и дальше делал четкие требования, как ими воспользоваться. Например, реестр тех же штрафов, реестр номеров ГАИ, реестр льготников. Вот ты выставил его наружу (сейчас это модная тема – открытые данные), и дал четкие технические требования, как к нему можно подключиться, и в итоге 15—20 компаний сделают намного лучше, и дадут какое-то уникальное решение, которое, может, будет даже конкурировать на мировом рынке.
Но этим процессом надо управлять обязательно. Не как с открытыми данными, которые я упомянул. Сейчас открытые данные – ради открытых данных. Просто открывают и отчитываются, что все сделали. Всеми процессами информатизации надо управлять и думать, что последует за тем или иным шагом. В сфере госуслуг это мне было понятно, и сейчас понятно, как надо развивать и как вовлекать рынок.
– А кто там сейчас играет, кроме «Ростелекома» который как был, так и остался единым исполнителем? Каких только слухов нет. И «Восход» подвизается в проекте систем документооборота для органов власти. И ФСО с какой-то стати.
– Да, «Ростелеком» вроде остался. Наверное, президент поступил правильно. Чувствует, когда есть какая-то недостаточно четкая стратегия, то лучше оставить старых исполнителей, они будут двигать лодку в том направлении, которое когда-то было задано.
Об участии «Восхода» я узнал из прессы, постфактум, что вдруг кто-то принял решение – еще и «Восход» участвует. «Восход» от «Ростелекома» отличается разве что отсутствием компетенции, и хорошей вывеской за счет опыта работы в советское время. «Ростелеком» образовался в 1991 году, у него нет истории советского периода, он не может хвалиться этим. Но зато он создал собственную магистральную сеть имеет полное региональное присутствие, более ста тысяч квалифицированных сотрудников, именно это стало фактором успеха и быстрого старта. А так… У «Восхода», считал я, когда был замминистра, полностью отсутствовала компетенция, и единственное, что интересно в этой организации, это вывеска и расположение здания в хорошем районе Москвы. С другой стороны, с точки зрения управления, для Минкомсвязи он удобен, потому что он подведомственный. «Ростелеком» – это акционерное общество, где есть акционеры, есть рынок, который не позволяет делать неосмотрительные шаги. А с «Восходом» есть возможность сделать управленческую ошибку, народу будет сложнее, а чиновнику – проще.
ФСО – это в связи системой документооборота? Насколько я знаю, контракт, хотя и подписан был, отменен. В общем, там ничего не сделано. Это сильно удивляет. Потому что уж что-что, а документооборот в Татарстане Николай Анатольевич точно сделал. Я видел эту систему, она удобная. Плохо применима на федеральном уровне, на такое массовое внедрение не рассчитана. Но за два года точно можно было ее переделать.
Если вспомните 2008-й год, он, кстати, кризисный, когда пришел Щёголев, все говорили про кризис, денег никто никуда не давал. Никаких разговоров, что какие-то на информатизацию будут выделяться средства. Мы у Минфина не могли просить лишний миллиард. Даже в этих условиях за полтора год был с нуля запущен портал госуслуг. Была доска объявлений в начале, потом начался процесс интерактивных услуг. Даже сделать доску объявлений в то время была серьезная задача. Случилось это благодаря Собянину (в ту пору вице-премьеру, руководителю аппарата правительства. – Ред.). Он этому в неделю три-четыре часа лично посвящал. Я сидел на этих совещаниях, когда еще не запущен был портал госуслуг, а уже информация была подтянута. Мы брали, например, отделение ФМС по Тверской области, Осташковский район. Каждый госорган обязан был внести в реестр информацию о себе: для начала бланки документов, часы работы, телефон. И вот Собянин открывал наобум такой ФМС, там телефон написан: Илья, звони по этому телефону. Звонили. Если телефон не отвечал, либо отвечала прачечная, то сразу давалось указание руководителю ФМС, ну и Минкомсвязи, поправить данную информацию. У чиновников возник страх: проверят, давайте мы этот телефон правильный укажем, чего сложного-то.
Ведь задача-то простая, в сущности. У нас не Папуа Новая Гвинея, где первый раз компьютеры появились. Все-таки и информатизация как-то двигалась в стране, и оснащение было, и люди умные. Поэтому задача была управленческая, и решили ее за год.
Документооборот органам госвласти сделать намного проще, чем электронное правительство. Это просто разные порядки. Потому что ты общаешься среди чиновников, которые имеют какую-то иерархическую подчиненность. Ты просто должен точки контрольные расставить – а они должны делать. В случае с электронным правительством ты общаешься с гражданами и бизнесом. Ты не можешь им приказать. И это намного сложнее – сделать хорошую услугу, востребованную.
Сейчас началась такая тенденция: сказали на уровне правительства, что все тысячи услуг – это много, надо бы оставить 20—30, и сделать их хорошо. Сама постановка вопроса ведет, кстати, к деградации управления отраслью информатизации. Потому что Путин подписал стратегию информационного общества в 2008 году, там было четко указано: все услуги должны быть переведены в электронный вид, архивы тоже.
У нас страна такая, что когда вы говорите, что можно что-то не делать, не делается ничего. Вот конкретный чиновник, Никифоров, или Улюкаев, принимает решение, что такие-то услуги востребованные, а такие-то нет. На каком основании? Вот мне очень удобна была услуга вывоза охотничьего оружия за пределы РФ для охоты. Она была реализована в электронном виде, позволяла мне из дома заказать разрешение и не стоять в очереди. Сейчас она исключена из списка приоритетных. Я понимаю, что она не такая востребованная, как паспорт, но она была очень удобная.
Другая услуга – перевоз негабаритных грузов по дорогам общего пользования. Оказалось, есть целая категория бизнеса, компании, которые напрямую зависят от разрешения на перевоз таких грузов, зависят обороты этих компаний и, в итоге, зарплаты. Раньше, чтобы получить разрешение, они должны были идти за ним в систему, которая с советских времен живет: очередь, хозяйка окошка, когда хочет – открыла, когда хочет – закрыла. Так вот, была реализована эта услуга. Ты вводишь через портал госуслуг свой маршрут, указываешь габариты, номер машины, а потом тебе сообщение: готово разрешение, или мотивированный отказ. Сейчас эта услуга, естественно, не попала в разряд приоритетных. Потому что таких запросов, наверное, ну, тысяча в год, ерунда какая.
