Цифровое государственное управление: Вавилонская башня наших дней

549

Предлагаем вашему вниманию первую из серии написанных специально для D-Russia.ru статей вице-президента по стратегическим инициативам ПАО «Ростелеком» Бориса Глазкова на тему цифровизации государственного управления.

От автора

Так получилось, что все 17 лет своей профессиональной деятельности я работаю в государственных или окологосударственных структурах, и всё это время занимаюсь информатизацией государственного управления и самими информационными технологиями. Я видел эти вещи изнутри научно-исследовательского института, войсковой части, федеральной службы, федерального министерства, компании с государственным участием. Да и углы зрения я испробовал разные: специалиста и управленца, заказчика и подрядчика, операционного менеджера и стратега. Строил систему управления крупной корпорацией, внедрял загранпаспорта с чипом, развивал электронное правительство, теперь увлекаюсь «цифровой экономикой» и сетями связи пятого поколения.

За это время тренд на информатизацию в головах большинства окончательно вытеснил автоматизацию, а информатизацию, в свою очередь, все больше затмевает цифровизация. Под влиянием этих веяний и в суматохе каждодневных дел мы склонны терять общую нить глобального сюжета. Мы часто забываем конечную цель и смысл совершаемых действий и не задаёмся широкими вопросами о том, зачем вообще вся эта цифровизация нужна? Как расставить приоритеты и сфокусировать усилия? Как измерить степень успеха? Кто должен её измерить, в конце концов?

Предлагаю на суд пытливого читателя свои ответы на эти смыслообразующие вопросы и понимание цифровизации государственного управления, её принципов и целей. Буду очень признателен за мнение читателей и обратную связь, потому что улучшить свои знания и опыт можно, только вступив в дискуссию и поняв альтернативные точки зрения.

Борис Глазков

Масштабные государственные проекты издавна вдохновляют художников. Питер Брейгель (Старший). Вавилонская башня, 1563 год.

Последние несколько лет государство предпринимает настойчивые попытки оседлать тренд на цифровизацию. Структурированные большим количеством чиновников, экспертов и представителей бизнес-структур, эти попытки обрели достаточно целостный вид и форму национальной программы «Цифровая экономика Российской Федерации». Стремясь «внедрить цифру» (и по ходу дела уточняя, что же это такое) в различные секторы отечественной экономики, коллеги в правительстве не забыли и про цифровизацию самих себя и смежных ветвей власти. Соответствующий раздел программы («Цифровое государственное управление») появился позднее других, хотя содержание для него готовилось и нарабатывалось в нашей стране последние 10 лет – России есть чем гордиться в области информатизации отдельных государственных органов, регионов, а также в построении электронного правительства.

С начала 2010 года уровень новаторства, темп информатизации государства и понимания её перспектив были более чем конкурентоспособными на мировой арене. Однако в силу ряда конъюнктурных причин многое из идей положили «под сукно», приостановили или попросту забыли. Спустя 6-7 лет мы наблюдаем скромный ренессанс проекта модернизации системы государственного управления с использованием теперь уже цифровых технологий. Спасибо цифровой экономике уже хотя бы только за это.

В этой статье я хотел бы предложить своё понимание и видение целевого состояния государственных услуг и функций, порассуждать об их развитии в режиме out of the box, без привязки к многозначным номерам мероприятий национальной программы и компромиссным, выстраданным в лоббистских сражениях, формулам целей/задач/вех.

В стремлении собрать в коробку нового федерального проекта все «пылящиеся по углам» кубики цифрового государства мы не должны забывать, что цель сборки — не прибраться в комнате и не только получить бюджетные ассигнования, но и, без всякого пафоса, — улучшить качество жизни людей. Не так ли?

Великая учётная система

Как государство влияет на это самое качество жизни? Отложим в сторону политическую составляющую жизни государства (вряд ли программа «цифровой экономики» призвана изменить её), и останется хозяйственная деятельность самого государства и государственное вмешательство в хозяйственную деятельность людей и организаций.

Государство вмешивается в нашу жизнь и работу, чтобы обеспечивать и защищать наши права и соблюдать баланс интересов индивида и общества. Купил квартиру — зарегистрируй право собственности. Исполнилось 14 лет – получи паспорт. Хочешь вести бизнес — зарегистрируй фирму или ИП. Хочешь водить автомобиль — получи права. Решил завести семью — оформи брак в ЗАГСе. Необходимость иметь дело с государством проистекает из необходимости для него самого решать задачи защиты наших прав и реализации наших обязанностей: чтобы право собственности на квартиру защитить, его сначала надо зарегистрировать, учесть. Чтобы меня как личность признавать и защищать мои права, меня сначала надо снабдить идентификатором. Чтобы пустить меня за руль автомобиля и возложить на меня ответственность за соблюдение ПДД, моё право водить машину сначала надо оформить. И так далее. В конечном счёте даже налоги с нас собирают (реализуют наши обязанности), чтобы обеспечивать наши права в будущем. Поэтому полученные доходы мы декларируем, и это тоже учитывается государством.

Получается, что государство мы можем рассматривать как Великую учётную систему, которая стремится пересчитать всех и вся, чтобы исполнить свои задачи, прописанные в конституции. Учитываются права, обязанности, статусы, объекты – ровным счётом всё, что надо знать, чтобы обеспечивать наши же права и вершить справедливый суд. И этот учёт государство встраивает в жизненные процессы физических и юридических лиц, перекладывая тем самым своё административное бремя и издержки на граждан и бизнес. Ведение огромного количества реестров и кадастров требует выверенных процедур: нельзя же допустить, чтобы в учётной системе были неверные данные, и права на мою квартиру по ошибке записались за кем-то другим. Получаются мудрёные процедуры и регламенты, межведомственная переписка, сложные информационные системы, формы заявлений с множеством полей, звонки граждан в call-центры и прочее, что в совокупности называется «государственные услуги». А всё оттого, что ему, государству, надо всё вовремя учесть, и это в наших же интересах!

И в этом месте зачастую происходит подмена понятий. Назвав всё это множество государственных процессов и их вмешательств в жизнь граждан и бизнеса государственными услугами, мы неосознанно начинаем соглашаться с тем, что они и есть то благо, которое нам нужно. Вот хочется же поехать за границу — надо получить загранпаспорт. Хочешь работать — получи ИНН. Хочется сесть за руль — надо получить права. Хочешь владеть оружием — надо получить лицензию. Выходит, что паспорт, права, разрешения и различного рода лицензии на осуществление специфической деятельности — это крайне востребованные блага, которые государство нам и предоставляет. Однако это всего лишь навязанные нам Великой учётной системой вещественные отметки о том, что где-то в ней учтены наши права и обязанности. Называть всё это услугами несколько неточно.

Конечно, есть такие формы государственной поддержки, которые действительно полезны для гражданина: например, материнский капитал и прочие государственные пособия, субсидии и льготы. Только вот чтобы до них добраться, всё равно надо пройти через жернова Великой учётной системы, доказав ей, что ты в ней отмечен. Хотя, казалось бы, собрать информацию о том, что родившийся ребёнок — третий в семье, Великая учётная система могла бы и сама. Ведь цель учёта — не в нём самом, а в предоставлении гражданину блага на основе логического вывода из имеющихся учётов и дополнительной информации. Причём эта дополнительная информация уже в каком-то учёте есть, но государству иногда проще спросить её у того, кто пришёл за благом.

Представим, что Великая учётная система усовершенствовалась настолько, что готова автоматически выдавать материнский капитал, предоставлять всяческие субсидии и льготы всем, кто только что получил на это фактическое право. Хватит ли государственных бюджетов на такую социальную справедливость? Достаточно ли у государства ресурсов, чтобы покрыть свои социальные обязательства, если их придётся исполнять на 100% в режиме реального времени? Кто-то считал?

Разрешительная и контрольно-надзорная деятельность государства подчинена тому же мотиву учётной системы: пересчитать, кому что разрешили, а потом контролировать, как выполняется то, что разрешили. Это гарантирует защиту наших прав. Но выглядит зачастую так, как будто Великая учётная система существует сама ради себя.

Работники учётно-фискальной системы эпохи возрождения. Маринус ван Реймерсвале. «Сборщики налогов», 1542 год.

Итак, государство стремится защищать права и реализовывать обязанности граждан и бизнеса. Это невозможно делать, если не знать и не учитывать эти самые права и обязанности в привязке к объектам и субъектам. Поэтому государство становится Великой учётной системой, которая опутывает жизнедеятельность граждан и бизнеса процессами, позволяющими вести учёты своевременно и точно. Зачастую эти государственные процессы несколько неточно называют услугами, а результаты их воспринимают как блага, хотя либо полностью, либо в значительной степени это всего лишь наши обременения и издержки, связанные с работой огромной учётной системы.

3 КОММЕНТАРИИ

  1. Конечно, термин «цифровая экономика» многих сбивает с толку, не позволяя правильно позиционировать очередной виток развития цивилизации. В этом термине и в соответствии с заявленной программой экономика выглядит как всеобъемлющая среда жизни общества. Однако в нашем бытовом понимании, эта область значительно уже. А уж «Цифра» совсем тут не причем. С таким же успехом можно назвать экономику электроимпульсной, или битовой. И это было бы ближе к внутренней сущности реализации вычислительной техники и систем передачи. К тому же не затрагивая с детства всем привычного слова «цифра», утвердившегося в сознании как единичный знак системы нумерации (цифровой нотации). Но кому нужна эта внутренняя начинка, если замахнулись на всеобъемлющую технологию?
    К сожалению, большинство чиновников, простой перевод существующих процедур к хранению информации в машинах и обработки их там, выдают за достижения «цифровой экономики». Но такая «цифровизация» не несет с собой никаких принципиально новых решений, а автоматизируя прежние технологии управления, мы получаем только дополнительные большие расходы, новые риски и проблемы с кадрами.

  2. А последние 20 лет точно всё для галочки и на бумаге,фарс. Тут стратег нужен

  3. С примерами надо быть аккуратнее. «Хочешь водить автомобиль — получи права.» — это не вмешательство в личные дела человека-водителя, а защита общества от неопытных водителей. «Решил завести семью — оформи брак в ЗАГСе.» — никто Вам не запрещает жить вместе вне брака. Институт брака создан для защиты членов общества. Так что в последнем случае, государственная деятельность – только регистрационная, а не разрешительная (как со сбором валежника).

    Да, государство создает и поддерживает всевозможные регистры в соответствии с существующими законами, однако говорить «государство мы можем рассматривать как Великую учётную систему» суть потеря смысла, т.к. государство – это система законов и правил для применения который нужна определенная информация.

    В настоящее время, законы и информация для них существуют в отдельно взятых министерствах, но они не организованы как система. Поэтому-то люди и дают одну и ту же информацию в различные министерства и ведомства, что требует значительных усилий. Значит, что проблема не в том, что государство собирает информацию о гражданах, а в том, что государство делает это очень неэффективно. Это характерно для, практически, всех государств.

    Поэтому проблема сводится к архитектуре решения, в котором информация от граждан собирается единожды, надёжно хранится и используется с соблюдением строгих мер информационной безопасность – целостности, защиты личной информации и проч. Все остальные рассуждения – это эмоции. А использование аргументов как «Далеко не каждый государственный орган может позволить себе специалистов по управлению CX (customer experience)» вообще несерьезно. Потому что хорошо известно, что ИТ департамент внутри гос. органа – это крайне неэффективно. Поэтому ИТ департаменты разных гос. органов объединяю в отдельный орган, который предоставляет общий и специальный услуги остальным гос. органам. Это мы проходили 10+ лет назад в правительстве кантона Женева и видим во многих других странах.

ВАШ КОММЕНТАРИЙ:

Please enter your comment!
Please enter your name here