Создание системы управления информатизацией субъекта РФ

Система — комбинация

взаимодействующих элементов,

организованных для достижения одной

или нескольких поставленных целей.

ГОСТ Р ИСО МЭК 15288-2005

Для чего всё это написано? Для того, чтобы каждый раз не изобретать велосипед и создать понятную систему с описанными входами, выходами и принципами функционирования, на которую можно будет подавать ресурсы в виде людей, финансов, времени, ставить задачи и получать результаты. Чтобы описать наиболее характерные и общие процессы, попытаться их систематизировать для экономии времени, средств и повышения эффективности деятельности ответственных за информатизацию субъекта.

Данная работа не претендует на переиначивание взглядов, изложенных в других документах вроде системного проекта ЭП или концепции региональной информатизации, а служит лишь подсказкой, опорной точкой при формировании системы управления.

Структура описания

Написано всё так, чтобы было проще уложить в голову тому, кто имеет перед собой задачу – организовать эффективное управление информатизацией, а именно:

  • основные вопросы информатизаторов, общее обозначение целей;
  • описание надсистемы;
  • описание элементов системы управления информатизацией субъекта (СУИС) РФ;
  • описание заинтересованных сторон;
  • порядок действия для достижения целей, выполнения задач;
  • вывод.

Некоторые термины и определения

Почему некоторые, а не все? Потому что это не книга, не ГОСТ и не официальный документ, и мы подразумеваем, что читатель обладает уже некоторыми знаниями. Термины и определения, приведённые здесь, служат лишь для того, чтобы не расходиться в понимании.

Деятельность (activity): Совокупность действий, в результате которых расходуются время и ресурсы и выполнение которых необходимо для достижения или содействия достижению одного или нескольких результатов.

Процесс (process): Совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих видов деятельности, преобразующих входы в выходы.

Ресурс (resource): Активы (организации), которые используются или потребляются входе выполнения процесса. Ресурсы – это персонал, оборудование, основные средства, инструменты, а также инфраструктуру средств связи. Ресурсы могут быть многократно используемыми, возобновляемыми или расходуемыми.

Элемент системы (system element): Представитель совокупности элементов, образующих систему.

Автор исходит из того, что читателю знакомы:

  • Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»;
  • Федеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»;
  • Нормативка по реализации 210-ФЗ (УЭК, МФЦ, ПГУ, РГУ и т.п.);
  • Системный проект формирования в Российской Федерации инфраструктуры электронного правительства;
  • COBIT 5;
  • PMBoK;
  • ГОСТ Р ИСО МЭК 15288-2005.

Основные вопросы информатизатора

Какие основные вопросы стоят перед информатизатором субъекта федерации? Вот перечень:

  • Что и как ты должен делать (в том числе – должен делать в первую очередь)?
  • Что и как тебе нужно сделать, чтобы достичь целей?
  • Что и как тебе лучше сделать, чтобы повысить эффективность и превысить целевые показатели?
  • Каков должен быть порядок действий (всё в итоге сводится к действиям) при создании и использовании системы?

На вопрос «что» – отвечает каскад целей (см.COBIT).

На вопрос «как» – отвечает описание проектов, процессов и процедур.

Для того, чтобы перейти к решению последнего вопроса необходимо раскрыть суть первых трёх.

Итак, первый уровень приоритетов – «должен – нужно – лучше».

Начнём с первого – «должен».

Каждая СУИС имеет перед собой основную цель – реализация государственной политики в сфере информатизации на уровне субъекта РФ. Под политикой подразумевается набор задач, целей, иногда способов их достижения, а также ограничения, санкции и исключения. Если это описать простым языком, то получится, что СУИС должна делать то, что говорит федерация (достигать государственные цели) и при этом не нарушать установленные ограничения.

Теперь раскроем второй уровень приоритетов для приоритета «должен».

Всё, что должна делать СУИС, делится на:

  • требования федеральных законов;
  • требования (рекомендации) подзаконных актов (где субъектам часто всё только рекомендуется, но не исполнять рекомендации нельзя);
  • указы Президента (особенно актуальны сейчас так называемые майские указы);
  • требования протоколов заседаний различных комиссий, подкомиссий, групп, расширенных совещаний и других коллегиальных органов (они всегда создавались и создаваться будут);
  • страшные письма с уровня Президента и Премьера;
  • страшные письма из аппарата Правительства и администрации Президента;
  • страшные письма из полпредств;
  • размытые формулировки из концепций;
  • размытые формулировки из дорожных карт;
  • требования региональных IT-актов (которые СУИС же и создала);
  • запросы заинтересованных участников (см. ниже);
  • и другие.

См. приложение (пример)

Все эти требования делятся по срочности:

  • срочные (имеют срок исполнения);
  • бессрочные (не имеют срока исполнения, т.к. пока просто прописаны в ФЗ и срок будет обозначен в подзаконном акте).

И делятся по измеримости:

  • измеримые (проценты, штуки, доли и пр.);
  • неизмеримые (субъект должен зарегулировать какую-то ситуацию – единица измерения видимо – «1 зарегулированность»), см. приложение 2.

Наполнение понятия «должен» зависит от особенностей подхода субъекта к формированию СУИС. Особенности региональных подходов см. ниже.

Второй тип приоритета – «нужно».

Очень интересный тип, так как понимание необходимости возникает на уровне СУИС. Тут уже никто не диктует тебе необходимые работы и надо, опираясь на собственные компетенции (или на бенчмаркинг), определять набор действий. Необходимо учесть, что сюда не входят иерархически подчинённые приоритету «должен» мероприятия и события (поясню – проведение мероприятия по переводу услуг будет так же относится к категории «должен», т.к. оно проводится для достижения требования «количество переведённых услуг в электронный вид к такому-то числу). Требования «нужно» подразумевают повышение эффективности (то есть и без них в принципе требования «должен» будут выполнены, но с гораздо большими затратами ресурсов). Мероприятия категории «нужно» направлены на постоянное повышение эффективности как СУИС, так и системы управления субъектом в принципе с учётом постоянно изменяющихся «должен».

Второй уровень приоритетов для «нужно» делится на:

  • внутреннюю оптимизацию (оптимизация деятельности СУИС – реинжиниринг бизнес-процессов СУИС , внедрение новых ИС, оптимизирующих деятельность, обучение сотрудников для перехода на новые формы взаимодействия и пр.);
  • внешнюю оптимизацию (оптимизация деятельности других ведомств, например, документооборот, если он не вводится как обязательный на уровне «должен», или использование картографических сервисов).

Очень важно при определении мероприятий в этом приоритете понимать глубину оптимизации – наверное, этому можно посвятить не одну книгу.

Третий тип – «лучше».

Тут как раз то самое лучшее, которое враг хорошего. Сюда целесообразно включать мероприятия, которые будут направлены на то, что напрямую не влияет на первые два приоритета. Мероприятия, влияющие на дело косвенно, результат которых может быть заметен только через два хода. То есть – прямой необходимости нет, но если их сделать, то через какое-то время будешь лучше готов к приоритетам «должен» и более качественно проведешь мероприятия «нужно».

«Доллар, вложенный в усовершенствование текущих процессов фирмы, почти всегда принесет больше выгоды в краткосрочной перспективе, нежели доллар, инвестированный в расчете на долгосрочную перспективу. Вот почему для компаний настолько важно инвестировать в свое развитие еще до того, как этот вопрос станет для них критичным. Ведь для результатов подобных вложений требуется время».

Описание надсистемы

Для понимания роли СУИС необходимо понимать, в какой общей системе она функционирует. Тема обширна, поэтому обозначим только принципиальные моменты.

Система органов исполнительной власти – это принципиальное устройство ее основных организационных частей, перечень групп органов. В систему органов исполнительной власти РФ включены следующие элементы:

  • высший орган исполнительной власти – Правительство РФ;
  • федеральные органы исполнительной власти – министерства и ведомства РФ;
  • органы исполнительной власти субъектов РФ – высший и иные.

Принципы системы органов государственной исполнительной власти РФ:

  • верховенство Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов;
  • народовластие;
  • федерализм;
  • разделение властей;
  • ответственность;
  • гласность;
  • обеспечение прав и свобод человека и гражданина;
  • государственная и территориальная целостность РФ;
  • распространение суверенитета РФ на всю ее территорию;
  • единство системы государственной власти;
  • разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ;
  • самостоятельность осуществления органами государственной власти субъектов РФ принадлежащих им полномочий.

Кроме названных принципов в устройстве исполнительной власти имеет место процесс перераспределения компетенции между органами исполнительной власти, и в этом случае действует принцип централизации (децентрализации), делегирования (передачи части полномочий), что является прямым продолжением общегосударственного принципа разделения властей и разграничения полномочий в обособленной сфере – исполнительной власти.

На уровне субъектов можно представить обобщённую структуру, характерную для всех субъектов:

  • высшее должностное лицо субъекта (Президент республики, губернатор области и др.);
  • высший исполнительный орган власти (Правительство или др.; в зависимости от субъекта);
  • органы исполнительной власти субъекта.

Статус, полномочия, порядок наделения полномочиями Губернатора, назначения других должностных лиц органов исполнительной власти, принципы и гарантии их деятельности определены Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”.

Одним из важнейших документов, который необходимо учитывать на уровне региона при создании СУИС, является Регламент правительства субъекта.

Регламент правительства определяет порядок организационного, документационного (наряду с Инструкцией по делопроизводству в органах исполнительной власти и их структурных подразделениях), правового, информационного обеспечения деятельности Председателя Правительства и Правительства субъекта.

В любом случае при создании СУИС необходимо потратить некоторое время на понимание обозначенных выше аспектов.

Поняв систему органов исполнительной власти, можно приступать к созданию элемента этой системы – системы управления информатизацией (причём надо понимать, что понятие системы управления информатизацией шире, чем простое описание организационной структуры).

Описание элементов системы управления информатизацией субъекта

Данный раздел описывает элементы системы в статике, а именно – те составные части, которые, взаимодействуя между собой, создают новые свойства, необходимые для достижения целей, стоящих перед системой.

До того, как начнём описывать элементы, следует обозначить границу зоны ответственности СУИС.

Граница проходит между двумя блоками:

  1. Межведомственная информатизация.
  2. Отраслевая информатизация.

Под межведомственной информатизацией будем понимать те задачи и проекты, результаты которых нужны более чем одному профильному подразделению. Такими задачами чаще всего являются:

  • построение IT-инфраструктуры субъекта (сеть, ЦОД, Интернет, почта, ЭП и другие);
  • система электронного документооборота и делопроизводства;
  • IT-грамотность сотрудников ОИВ;
  • реестр учёта ИС ОИВ и элементов инфраструктуры;
  • портал госуслуг;
  • реестр госуслуг;
  • ЕСИА;
  • система межведомственного электронного взаимодействия;
  • и другие.

Под отраслевой информатизацией будем понимать следующие проекты:

  • информатизация здравоохранения (в комплексе в рамках модернизации системы здравоохранения);
  • информатизация образования (записи в ДОУ, ОУ, формирование реестров и т.п.);
  • цифровизация архивов, библиотек;
  • безопасный город;
  • инвестиционный портал;
  • и другие.

Подходы при распределении ответственности и работ по этим блокам:

  1. Слабая координация. Отраслевая информатизация отдельно, межведомственная отдельно. Характеризуется довольно широкой независимостью отраслевых ведомств в проведении активностей по информатизации. Чаще всего приводит к перерасходу консолидированного бюджета, невозможности вторичного использования решений, сложности при интеграции и организации интероперабельности систем. Из плюсов можно отметить только то, что такая система может быть создана очень быстро.
  2. Средняя координация. Межведомственная и часть отраслевой информатизации сосредоточены в профильном ведомстве, остальные отраслевики ведут свою информатизацию сами. Разработано некоторое количество НПА, регулирующих процесс информатизации субъектов, что всё же остаётся довольно широкое поле для манёвра для отраслевых ведомств. В данном варианте появляется эффективность при расходовании средств бюджета субъекта, т.к. как минимум закупки согласовываются с профильным ведомством. Этот подход можно считать переходным между слабой координацией и полной координацией.
  3. Полная координация. Межведомственная информатизация и координация всех процессов информатизации в субъекте сосредоточены в одном ведомстве (при этом отраслевики могут вести свои проекты сами, но обязательно по утверждённым политикам и правилам). Характеризуется разработкой полного набора регулирующих политик и правил, но самостоятельностью отраслевых ведомств в определении объемов ведомственного бюджета, выделяемого на ИТ. Все процессы информатизации ведомств увязаны общими целевыми показателями, стоящими перед субъектом. Создана единая телекоммуникационная инфраструктура и единый центр (центры) обработки данных (с учётом ИБ и пр.)
  4. Полная ответственность. Всю информатизацию субъекта проводит одна структура (или одна вертикаль – например, замгубернатора, министр/руководитель комитета, ГУП, ГБУ, ГКУ). Весь бюджет сосредоточен в одной вертикали, профильные структуры имеют широкий спектр возможностей, полномочий и ответственности.

Фактически рассматриваются всего два подхода – координация и ответственность и различные стадии реализации выбранного подхода.

Элементами СУИС являются:

  • организационная структура;
  • люди, навыки, компетенции;
  • инфраструктура, услуги, приложения, информационные системы;
  • информация;
  • процессы;
  • политики, правила, подходы, нормативно-правовое обеспечение.

Рассмотрим каждый элемент в отдельности. (Методологически наиболее верный шаг состоял бы в цитировании COBIT, но автор сознательно отошёл от этого, дадим представление элементов через примеры и простым языком.)

A. Организационная структура

Обычно это самый выпуклый и обсуждаемый элемент. Какие формы он может принимать:

  • министерство, полностью созданное под цели СУИС;
  • самостоятельное управление, полностью созданное под цели СУИС;
  • управление в составе ОИВ, с функциями СУИС;
  • отдел в составе ОИВ, с функциями СУИС;
  • курирующий заместитель руководителя высшего исполнительного органа власти (губернатора, например);
  • коллегиальные органы (координационные, экспертные, общественные советы);
  • подведомственные ГБУ, ГКУ, ГУП.

Чаще всего он имеет такой вид (причём количество коллегиальных органов может быть различным):

01

Понимание структуры элемента даёт понимание ресурсного обеспечения и уровня полномочий. Ясно то, что отдел в составе управления в составе министерства имеет крайне длинную цепочку для проведения мероприятий информатизации (и очень ограниченные возможности по количеству и уровню специалистов и руководителей).

Типичные функции структурного подразделения, отвечающего за информатизацию субъекта, складываются из приоритетов «должны» и «нужно», а именно:

  • 210-ФЗ (во всей его красе);
  • СЭД;
  • IT-инфраструктура и софтовые инфраструктурные компоненты;
  • экспертиза, согласование;
  • ГАСУ, НСИ и пр.

Функции структурного подразделения (или ОИВ) могут быть расширены приоритетами «нужно» и «лучше» в зависимости от:

  • уровня притязаний руководителя субъекта;
  • уровня притязаний и влияния заместителя руководителя, ответственного за IT;
  • уровня притязаний и влиятельности IT-руководителя субъекта;
  • бюджетной обеспеченности (в т.ч. на перспективу).

Подведомственные ГБУ, ГУП, ГКУ могут выполнять самый широкий спектр задач – от обслуживания инфраструктуры до полного внедрения и поддержки сложных систем.

B. Люди, навыки, компетенции

Очевидно, что количество и набор компетенций сотрудников должны соответствовать штатному расписанию. Основная компетенция – информационные технологии, IT в госуправлении. Дополнительная компетенция, с которой можно работать – экономика. Следующая – юриспруденция. Для руководителей приветствуется знание COBIT и PMBoK. Немаловажным знанием является знание родного языка (т.к. несмотря на то, что подразделение «айтишное», писем приходится писать много и разных).

Крайности, которых, по моему мнению, следует избегать – это «настоящий чиновник» (потому что он чаще всего будет противником прогресса, а если и не противником, то создавать пассивное сопротивление) и «настоящий системный администратор и программист» (им будет тяжеловато работать в качестве государственного служащего за счёт наличия достаточно большого количества бюрократических процедур). В зависимости от политики сорсинга необходимо рассматривать наличие компетенций внутри структурного подразделения (например, если функции оператора инфраструктуры не переданы во внешнюю структуру (ГУП, ГБУ, ГКУ и пр.), то заниматься инфраструктурой придётся сотрудникам ведомства).

C. Инфраструктура, услуги, приложения, информационные системы

Под IT-инфраструктурой организации понимается совокупность имеющихся в ней сервисов и систем, сетей, технических и программных средств, данных, автоматизированных процессов.

Между разными частями IT-инфраструктуры существуют многочисленные взаимосвязи: один процесс может обеспечиваться несколькими автоматизированными системами, системы могут обмениваться данными, системы более низкого уровня служат механизмами реализации систем более высокого уровня и т. п. При этом взаимосвязи могут быть как явными, так и опосредованными, но при этом очень важными. IT-инфраструктура — это не просто набор IT-решений, случайным образом собранных в одном месте. Она представляет собой крупную (на порядки превосходящую масштабом каждую из своих частей) интегрированную систему, обеспечивающую деятельность организации в целом. Как любую систему, ее необходимо целенаправленно проектировать и правильно эксплуатировать.

Описывать здесь все нюансы IT-инфраструктуры нецелесообразно, поэтому обозначу лишь основные моменты, с которыми придётся столкнуться.

Чаще всего под инфраструктурой будут пониматься такие компоненты:

  • Вычислительные мощности и системы хранения данных (от разрозненных серверов на базе бывших мощных рабочих станций до ЦОД уровня TIER4).
  • Сетевая инфраструктура (сети связи между заинтересованными сторонами).
  • Обслуживающие сервера и службы (HTTP, DNS, FTP, службы Интернет, корпоративной электронной почты, антивирусов, антиспама, ВКС и многие другие. Требования к инфраструктуре складываются опять же из приоритетов «должен», «нужно», «лучше»).
  • Операционные системы, серверные системы, системы виртуализации, системы управления инфраструктурой и др.
  • Инфраструктура цифрового доверия (выстроенная система выдачи, обслуживания и использования средств ЭП для всех необходимых нужд органов власти).
  • Подсистема обеспечения информационной безопасности.
  • Другое.

Для целей формирования электронного правительства выделяются следующие типы прикладных информационных систем:

  • Учетные системы: обеспечивают сбор, учет и предоставление правоустанавливающих и правоподтверждающих юридических фактов в отношении граждан, организаций и объектов (реестры).
  • Информационно-правовые системы: используются для раскрытия информации, факт публикации которой в силу закона порождает правовые последствия.
  • Информационно-справочные системы: используются для официальной публикации информации. Факт публикации информации в таких системах не порождает правовых последствий, однако является обязательным в силу закона.
  • Аналитические системы: используются для хранения, обработки, предоставления и визуализации агрегированных и статистических данных с целью поддержки принятия управленческих решений.
  • Обеспечивающие системы: используются для автоматизации типовой деятельности органов исполнительной власти, неспецифичной относительно полномочий конкретного ведомства (управление персоналом, электронный документооборот, учет обращений граждан и т. п.).

D. Информация

Информация – сведения о чём-либо, независимо от формы их представления. С какими сведениями придётся работать системе:

  • об инфраструктуре;
  • о нормативке;
  • об оргструктуре;
  • о персонале;
  • об участниках;
  • о ресурсах;
  • о стадиях;
  • о планах;
  • и много еще о чём.

В связи с этим перед руководителем СУИС встаёт вопрос организации системы работы с информацией как минимум по циклу:

  1. Оценка
  2. Направление
  3. Планирование
  4. Создание/внедрение
  5. Использование
  6. Мониторинг
  7. Анализ

Первые три группы процессов – процессы руководства, которые необходимо будет снабжать информацией, вторая группа – процессы управления.

E. Процессы

Если рассматривать процессы в методологии COBIT, то могут разбежаться глаза, или может сложиться впечатление, что они избыточны, но в практике СУИС сталкивается со всеми из них. Однако управление всеми этими процессами чаще всего носит характер «неосознанной компетенции».

Исполнение всех процессов обязательно будет зависеть от подхода к созданию СУИС (от слабой координации до полной ответственности).

В таблице представлен адаптированный список процессов управления (следует обратить внимание, что это именно список процессов управления, но не руководство по методологии COBIT, и если описывать их все, то голова пойдёт кругом. Здесь они приведены как ориентир, процессы, которыми обязательно придётся заниматься, чтобы получить результат).

планирование
(APO)
создание/внедрение (BAI) использование
(DSS)
мониторинг
(MEA)
управление подходом к управлению ИТ управление программами и проектами управление эксплуатацией мониторинг, оценка и анализ производительности и соответствия
управление стратегией управление выявлением требований управление запросами на обслуживание и инцидентами мониторинг, оценка и анализ системы внутреннего контроля
управление архитектурой организации управление выбором и внедрением решений управление проблемами мониторинг, оценка и анализ соответствия внешним требованиям
управление инновациями управление доступностью и мощностью управление непрерывностью
управление бюджетом и затратами управление обеспечением организационных изменений управление услугами безопасности
управление персоналом управление изменениями управление контролями бизнес-процессов
управление отношениями управление передачей и приёмкой изменений
управление соглашениями об услугах управление знаниями
управление подрядчиками управление активами
управление качеством управление конфигурациями
управление рисками
управление безопасностью

F. Политики, правила, подходы, нормативка

Одним из самых важных элементов системы управления информатизацией субъекта является документирование требований к системе и к взаимодействию системы с другими системами.

Ключевыми направлениями для документирования являются:

  • стратегия информатизации;
  • государственная программа субъекта в сфере ИТ;
  • план мероприятий;
  • требования к документации (все действия системы должны определённым образом документироваться);
  • требования к закупкам (кроме 44-фз и 223-фз необходимы требования к проведению закупок ИС и ИТКИ);
  • политика сорсинга (аутсорсин/краудсорсинг/инсорсинг – распределение проектов, процессов по типу сорсинга). Неплохая статья по сорсингу находится по адресу;
  • требования к ИС и информационно-телекоммуникационной инфраструктуре (ИТКИ) (необходимы для унификации закупаемых/разрабатываемых/внедряемых IT-решений);
  • НПА, сопровождающие процесс использования IT-проектов (самый массивный блок, т.к. охватывает все ИС, используемые в ОИВ);
  • политика лицензирования;
  • правила и требования к обеспечению ИБ;
  • политики использования СПО и отечественного ПО и железа;
  • требования к технологической нейтральности;
  • требования к доступности;
  • требования к работоспособности, нагрузочной способности и масштабированию;
  • требования об обязательной экспертизе отраслевых IT-проектов профильным IT-ведомством (проведение закупок только после согласования);
  • регламент использования общих ресурсов и подключения к ним (Интернет, корпоративная сеть, ЦОД(ы), СМЭВ, ГИС ГМП, СЭД и др.);
  • порядок разработки и введения в эксплуатацию государственных инфраструктурных ИС;
  • и другие.

Заинтересованные стороны

Заинтересованными сторонами являются:

  • руководство субъекта;
  • органы исполнительной власти субъекта;
  • органы местного самоуправления субъекта;
  • федеральные органы исполнительной власти и их территориальные подразделения, находящиеся на территории субъекта + полпредства;
  • законодательные органы власти;
  • отрасль IT, представленная в субъекте;
  • профильные вузы и профильные кафедры и факультеты в вузах субъекта;
  • граждане и бизнес – пользователи «продукции» СУИС.

Теперь несколько подробнее о каждой заинтересованной стороне.

1. Руководство субъекта

В связи с тем, что в настоящее время принято достаточное количество ФЗ и подзаконных актов, обязывающих проводить работы в сфере IT, у руководства субъекта есть прямая заинтересованность всё выполнять в сроки и качественно. Именно руководство поддерживает или не поддерживает предложения IT-блока по внедрению новых технологий, по реинжинирингу процессов, и поэтому донесение до руководства мысли о важности внедрения и использования IT в деятельности ОИВ субъекта является одной из важнейших задач руководителей СУИС.

2. ОИВ

Органы исполнительной власти являются как пользователями ИС и ИТКИ, так и постановщиками задач. От уровня лояльности к информатизации в целом и к профильному ведомству в частности, а также от понимания IT-задач зависит качество и сроки внедрения и использование проектов информатизации в субъекте. Немаловажным фактом является и то, что зачастую ОИВ имеют собственный бюджет и высокие амбиции при внедрении и использовании IT, что может не всегда способствовать эффективности расходования консолидированного бюджета и дальнейшим возможностям интеграции внедрённых ИС (или интероперабельности). Есть как минимум два пути настройки правильных рабочих отношений с ОИВ – 1) xерез руководство субъекта и регламентирующую документацию и 2) через горизонтальные связи. Оптимальным видится разумное сочетания обоих способов.

3. Органы МСУ

Пользователями ряда проектов, за которые отвечает СУИС, являются муниципалитеты, и без их качественного участия показатели работы информатизации субъекта будут низки, поэтому следует выстраивать работу с МСУ по реализации проектов субъекта (перевод услуг в е-вид, переход на электронный межвед, единый СЭД и пр.). Однако МСУ в связи с частой нехваткой средств и сил с радостью пользуются инфраструктурными решениями субъекта (корпоративная сеть, системы ВКС, облачные сервисы и пр.). Следовательно, взаимодействие с МСУ носит двусторонний характер, и можно с уверенностью утверждать, что развитие ИТ в МСУ является одним из приоритетов СУИС.

4. Федералы

Начнём с того, что федералы бывают разные. А именно:

  • которые ставят задачи (профильное министерство, агентство, департамент, коллегиальные органы);
  • которые контролируют (опять же профильное ведомство, а также Минэкономразвития, Министерство по открытому правительству, полпредства и другие);
  • которые заинтересованы во взаимодействии (это территориалы и федеральные отраслевики).

С каждым типом необходимо выстраивать работу отдельно. Новые задачи от тех, кто имеет право ставить задачи, попадают в приоритет «должны», контрольные запросы ставятся в поток на выгрузку необходимых своевременных отчётов, а с заинтересованными выстраивается работа чаще всего по принципам бюрократизма. Чаще всего взаимодействие с третьим типом носит характер «нам нужна от вас такая-то информация (разово или постоянно)». При этом предоставляется информация об информационных системах или с помощью информационных систем.

5. Законодательные органы власти

Это взаимодействие касается только объяснения параметров и защиты IT-госпрограмм, а также вопросов электронного документооборота между ОИВ и законодателями.

6. IT-отрасль

Интересы отрасли – госзаказ, льготы и преференции. Если СУИС может это дать, отрасль скажет «спасибо». Если не может, то отрасль скажет «тогда хотя бы не мешайте». Отрасль же для СУИС может дать конкурентоспособную продукцию или услугу, причём «на расстоянии вытянутой руки». Отрасль также может давать качественную экспертизу и доступ к компетенциям. Развитая экосистема способствует росту количества и качества IT-стартапов, что может также положительно сказываться на СУИС.

7. Вузы

Вузы могут дать СУИС экспертизу, компетенции и потенциальных сотрудников. Соответственно, есть и интерес вузов в развитой экосистеме, чтобы выпускники по IT-специальностям быстро и удачно находили работу.

8. Граждане и бизнес как пользователи

Непосредственный интерес граждан и бизнеса в использовании сервисов электронного правительства и косвенный интерес в пользовании изменёнными (прошедшими реинжиниринг) сервисами обычного «правительства».

Порядок действий СУИС для достижения поставленных целей

Порядок действий задаётся на трех основных уровнях:

  1. Стратегический
  2. Программный
  3. Проектный

A. Стратегический уровень

Без сознательных усилий по стратегическому планированию, компания рискует тем, что ее многообразные повседневные решения будут непоследовательными, что действия одних отделов и уровней будут противоречить поступкам других и в целом приносить мало пользы. Так не должно быть.

и

Стратегия, по определению, занимается распределением сегодняшних ресурсов с целью обеспечить лучшее завтра.

Роджер Мартин

Стратегия — это слово в единственном числе. У СУИС может быть только одна стратегия, а не целый набор.

Это единый набор решений:

  • К чему мы стремимся?
  • На каком поле мы будем играть?
  • Каким образом мы добьемся победы?
  • В чем мы должны быть сильны?
  • Какие управленческие системы нужно внедрить?

Стратегия говорит вам о том, какие инициативы разумны, а какие нет, какие из них принесут желаемый результат, а какие провалятся. Когда есть такая стратегия, то планирование становится легкой задачей. Вдобавок, будет меньше споров по поводу того, что включать в годовой план, потому что стратегия позволяет понять, что критично, а что нет.

В большинстве компаний стандартный процесс создания стратегии включает в себя три обязательных элемента: 1) вы ждете ежегодной поры отчетов и составления планов и тогда и пересматриваете стратегию; 2) вы отталкиваетесь от анализа SWOT и 3) вы начинаете сам процесс с длинного и мучительного упражнения: пытаетесь выразить словами миссию, видение, честолюбивые цели организации.

Начинать с анализа SWOT

Чаще всего именно с этого анализа стартует обсуждение новой стратегии. Но ведь не существует преимуществ, слабостей, возможностей и угроз «вообще».

Ваши преимущества имеют смысл лишь в контексте определенного выбора: «где играть и как выиграть» (WTP/HTW), и в этом же контексте следует рассматривать большую часть слабостей, возможностей и угроз. Итак, проводить анализ до того, как сложится расклад WTP/HTW — пустое занятие. В итоге SWOT отнимает много времени и средств и никого не убеждает — и вообще не приносит пользы. Припомните, когда в последний раз, читая анализ SWOT, вы вдруг ухватили блистательную идею? Не припоминаете? Все потому, что этот анализ расползается на мили в ширину, а уж в глубину проникает не более, чем на сантиметр.

Время для такого анализа наступит тогда, когда вы определите свои возможности «где играть и как выиграть» и отсюда произведете обратный расчет. В таком случае анализ будет прицельно направлен на барьеры, которые стоят на пути осуществления вашей стратегии, и исследование выйдет глубиной в милю и всего в сантиметр — шириной.

Заявление о миссии или «видении»

Обычно сразу после анализа SWOT команда, разрабатывающая стратегию, берется за составления манифеста, заявления о миссии и будущем компании. И это опять-таки превращается в затяжной мучительный процесс, члены коллектива от всей души спорят о выборе слов и бьются за «идеальное» заявление.

К сожалению, составить это заявление, эту Заявку на Выигрыш, не получится, пока вы не определились — опять-таки, «где играть и как выиграть». Тщательно подбирать слова для манифеста о будущем компании, пока еще не сделан выбор WTP/HTW, — безумная трата времени.

Я не хочу сказать, что мечтать вредно. Конечно, сделайте набросок своего программного заявления, прежде чем всерьез займетесь выбором WTP/HTW. Но больше часа тратить не стоит, вы будете оттачивать и совершенствовать свой манифест по мере того, как будете выбирать поле битвы и правила игры, выбирать и исключать возможности, определять подходящую вам систему управления в конкретной ситуации.

Если ваш процесс выработки стратегии опирается на эти три компонента, вы заметите существенный прогресс, как только запряжете лошадь перед телегой, а не за ней, то есть начнете с решения «где играть и как выиграть».

Выработка стратегии не сводится к построению и исполнению причинно-следственной цепочки, от первоначальных рыночных факторов и существующих возможностей к правильной позиции на рынке. Нет, это постоянный выбор и риск. Поэтому приходится делать ставки, чтобы добраться туда, куда вы хотите попасть. Заложите это понимание в свой процесс определения и создания стратегии.

Очень важным является то, что разрабатываемая стратегия должна учитывать существующие стратегии субъекта и страны. В идеале, основная цель стратегии информатизации должна присутствовать в составе целей развития субъекта.

Ответом на вопрос «где играть?» могут служить описание элементов СУИС и надсистемы.

Ответ на вопрос «как выигрывать?» в данной работе не рассматривается, т.к. его должна дать работающая СУИС в рамках конкретных ограничений и возможностей.

B. Программный уровень

Программа – это ряд проектов и видов деятельности,

которые планируются и управляются вместе

для достижения общего набора связанных целей

и прочих конечных результатов.

ITIL

На данном этапе необходимо «поднять» все требования к государственным программам, реализуемым в субъекте и по утверждённым правилам разработать государственную программу, согласовать её с заинтересованными сторонами.

Государственная программа – увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс мероприятий, направленный на наиболее эффективное решение задач социально-экономического развития.

Государственная программа состоит из подпрограмм, которые должны быть направлены на решение конкретных задач государственной программы.

Государственная программа или подпрограмма является одним из самых важных рабочих инструментов СУИС (после того, как разработана стратегия).

Формирование государственной программы осуществляется, исходя из следующих принципов:

  • соответствия стратегическим целям, определенным Стратегией;
  • соответствия аналогичным государственным программам Российской Федерации (при наличии);
  • установления измеримых результатов их реализации (индикаторов и непосредственных результатов).

Государственная программа содержит:

а) паспорт государственной программы;

б) текстовую часть программы, которая содержит:

  • приоритеты и цели государственной политики в сфере IT, характеристику текущего состояния, описание основных целей и задач государственной программы;
  • сроки и этапы реализации государственной программы;
  • перечень основных мероприятий подпрограмм государственной программы;
  • индикаторы достижения цели и показатели непосредственных результатов, характеризующие выполнение целей и задач государственной программы;
  • основные меры правового регулирования в соответствующей сфере, направленные на достижение цели государственной программы, с обоснованием основных положений и сроков принятия необходимых нормативных правовых актов;
  • прогноз сводных показателей государственных заданий по этапам реализации государственной программы (при оказании государственными учреждениями государственных услуг (работ) в рамках государственной программы);
  • информацию по ресурсному обеспечению за счет средств областного бюджета государственной программы;
  • информацию по ресурсному обеспечению за счет всех источников финансирования государственной программы;
  • анализ рисков реализации государственной программы.

в) подпрограммы, реализуемые в составе государственной программы;

г) аналитическое распределение средств подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы» по подпрограммам государственной программы;

д) методику оценки эффективности и оценку планируемой эффективности реализации государственной программы;

е) условия предоставления и методику расчета субсидий бюджетам муниципальных районов и городских округов субъекта, включая уровень со-финансирования из местных бюджетов.

Финансовое обеспечение реализации государственных программ в части расходных обязательств субъекта осуществляется за счет бюджетных ассигнований бюджета субъекта. Распределение средств бюджета субъекта на реализацию государственных программ утверждается законом субъекта о бюджете субъекта на очередной финансовый год и плановый период.

Пример – Постановление Правительства Нижегородской области от 12 июля 2013 года №470 «Об утверждении Порядка разработки, реализации и оценки эффективности государственных программ Нижегородской области».

Цели, обозначенные в программе, должны быть потенциально достижимы и количественно оценены, соответствовать стратегическим целям и стратегическим приоритетам, предусмотренным в Стратегии, полномочиям СУИС.

Показателем правильной формулировки задач является возможность разработки конкретных мероприятий по их решению. Достижение цели (целей) государственной программы должно означать решение проблемы/задачи к концу реализации программы или достижение конкретного этапа решения проблемы.

Формулировка цели должна быть краткой и ясной и не должна содержать специальных терминов, указаний на иные цели, задачи или результаты, которые являются следствиями достижения самой цели, а также описания путей, средств и методов достижения цели.

Задача государственной программы определяет конечный результат реализации совокупности взаимосвязанных мероприятий или осуществления государственных функций, в рамках достижения цели (целей) реализации государственной программы.

В качестве задач государственной программы не должна отражаться цель подпрограммы «Обеспечение реализации государственной программы».

Одним из самых важных элементов госпрограммы является план мероприятий.

План реализации государственной программы – перечень мероприятий государственной программы, включающий мероприятия подпрограмм, объекты капитального характера (строительство, реконструкция) с указанием сроков их выполнения (строительства, реконструкции), непосредственных результатов реализации мероприятий, бюджетных ассигнований, а также информации о финансировании из других источников.

План состоит из мероприятий, которые по сути являются проектами, что позволяет перейти нам на следующий уровень.

С. Проектный уровень

Проект – это временное предприятие, предназначенное для создания уникальных продуктов, услуг или результатов. PMI Проект (Project) – Целенаправленное ограниченное во времени мероприятие, направленное на создание уникального продукта или услуги. По версии IPMA и НТК Совнет.

Функциональные определения:

Проект представляет собой мероприятие, для которого людские, материальные и финансовые ресурсы организуются каждый раз новым способом для выполнения работ проекта. При этом время и затраты на выполнение проекта строго ограничены, а сам он имеет стандартный жизненный цикл.

Проект представляет собой комплекс взаимосвязанных работ, обеспечивающих достижение конкретным лицом или организацией заданных целей проекта в рамках составленного расписания и выделенного бюджета, а также соблюдение прочих условий и ограничений. Другими характеристиками проекта (project attributes) являются новизна, комплексность, юридические условия его выполнения, необходимость выполнения работ в смежных областях деятельности.

“Философское” определение

Проект – это ограниченное по времени целенаправленное изменение отдельной системы с установленными требованиями к качеству результатов, возможными рамками расхода средств и ресурсов и специфической организацией.

Проектный уровень для профильного ведомства является самым «рабочим», т.к. на нём всё основное время и находится система. Проекты сгруппированы в плане мероприятий госпрограммы, имеют цели, совпадающие с задачами госпрограммы, имеют ограничения по времени, заданные госпрограммой… и так далее.

Задача СУИС – правильно управлять проектами для достижения целей стратегии. Что значит правильно – на это отвечает целая куча курсов и книг. Для начала будет полезным изучить PMBoK.

Проектная обвязка деятельности СУИС

В современных условиях видится создание проектных офисов как минимум трёх уровней:

  1. Проектный офис деятельности IT-органа власти.
  2. Проектный офис перевода услуг в электронный вид и организации межведомственного взаимодействия.
  3. Проектный офис информатизации субъекта.

Вводить проектное управление имеет смысл поэтапно, сначала на уровне одного органа власти, потом вводить функциональный, потом отраслевой. Проектные офисы разных уровней будут организованы по разным принципам. Например, проектный офис деятельности IT-органа власти видится организованным по типу «ресурсный пул», при этом проектный офис по переводу услуг должен относиться к типу «управляющая башня» или на начальной стадии «метеостанция».

Вывод

Для создания работающей системы необходимо понять из чего она состоит вообще, на каком поле она будет функционировать, разработать стратегию, программу (наполнить её проектами), получить ресурсы и достигать стратегических целей, реализуя проекты и выполняя необходимые процессы.

Об авторе: 

Стешин Александр Андреевич. С 2002 года работал в администрации губернатора Нижегородской области, аппарате Правительства Нижегородской области на должностях, связанных с внедрением информационных технологий. С 2013 г. по 2015 г. – заместитель министра – начальник управления информационных технологий и ресурсов Министерства информационных технологий, связи и средств массовой информации Нижегородской области.

3 КОММЕНТАРИИ

  1. Весьма серьезный документ. Только не понятно, кто его заказчик, т.е. нужен ли он кому-то из власть держащих? Есть ведь и другое направление — разработка, внедрение и сопровождение типовой системы автоматизации государственного управления во всех сферах жизни региона. Для страны в целом это было бы дешевле!

  2. Есть еще один взгляд на автоматизацию региона. Например, концепция моделирования деятельности, связанной с госуслугами. https://yadi.sk/i/KrCFn7Cne2FfB

  3. Никому это не нужно! По крайней мере в малых и средних городах России. Вот что сейчас происходит в органах местного самоуправления: отдел информационных технологий, который был создан 3 года назад ликвидируют, депутаты решили что он не нужен и можно сэкономить бюджетные деньги. За 3 года существования отдела: создана локальная сеть (в нее заключены 63 компьютера), оборудовано серверное помещение, велась работа по 210-ФЗ, регламентировано 45 муниципальных услуг, все они занесены в региональный реестр госуслуг, разрабатывались городские целевые программы, в рамках которых был создан в городе многофункциональный центр предоставления гос. и мунц. услуг, организовано межведомственное взаимодействие при предоставлении муниципальных услуг, в электронный вид переведены первоочередные мунц. услуги, теперь заявление на их получение можно подать на портале госуслуг, техническими сотрудниками отдела (2) обслуживается более 240-ка единиц офисной техники, ведется работа по ЗИ и защите Пдн, и много чего делается отделом, но это никому не нужно…Извините, просто НАБОЛЕЛО! Вроде бы собираются оставить службу при каком нибудь отделе, хорошо еще если сотрудников не выведут за штата муниципальных служащих…А вы говорите информатизация…

Comments are closed.