Как преодолеть информационную раздробленность подразделений ОМСУ – опыт Ростова-на-Дону

Департамент имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону (ДИЗО) является отраслевым (функциональным) органом администрации Ростова-на-Дону, осуществляющим функции по реализации полномочий по проведению единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью, земельными участками, включая формирование и ведение реестра объектов муниципальной собственности города.

По состоянию на конец 2016 года в реестре объектов муниципальной собственности города Ростова-на-Дону учитываются около 40 тысяч объектов.

Основную долю занимают более 24 тысяч объектов недвижимого имущества, большую часть которых составляют 20 тысяч жилых помещений. Есть ещё 2,5 тысячи земельных участков и 1,5 тысячи нежилых помещений.

Кроме того, в реестре учитываются более 15 тысяч объектов движимого имущества.

Помимо реестров объектов муниципальной собственности ДИЗО ведёт реестры договоров аренды земельных участков, собственность на которые не разграничена, таких договоров около 10 тысяч.

Проведение единой политики в сфере имущественно-земельных отношений затрагивает не только ДИЗО, но и работу других подразделений администрации города, исполняющих полномочия, относящиеся к различным отраслям.

Управленческое воздействие отраслевых подразделений администрации, связанное с исполнением тех или иных полномочий в конкретной отрасли (ЖКХ, строительство, торговля, промышленность, культура, здравоохранение и т.д.) часто направленно на объекты имущественно-земельного комплекса: земельный участок на территории города, капитальные объекты, движимое имущество и т.д.

Например, если взять многоквартирный дом (МКД), то окажется, что работа с ним осуществляется многими подразделениями в соответствии с утвержденными отраслевыми реестрами полномочий, функций и услуг (рис. 1).

Например:

— ДИЗО предоставляет участок под строительство МКД, а также учитывает в реестре муниципального имущества муниципальные квартиры;

— Департамент архитектуры и градостроительства (ДАиГ) осуществляет выдачу разрешения на строительство МКД, разрешения на ввод в эксплуатацию, реконструкцию;

— Департамент ЖКХ и энергетики (ДЖКХиЭ), управления ЖКХ (УЖКХ) и администрации районов города проводят работу с управляющей компанией МКД, аварийными отключениями и ремонтами, благоустройством, размещением контейнерных площадок и т.д.;

Рис. 1. Работа с МКД подразделений администрации города в соответствии с полномочиями

— Комитет по торговле занимается контролем за торговыми объектами на первых этажах МКД, а совместно с администрациями районов и ДИЗО − размещением нестационарных торговых объектов, ярмарок;

— ДИЗО совместно с администрациями районов осуществляет муниципальный земельный контроль, например, проверяет законность автостоянок рядом с МКД;

— Управление культуры учитывает и сохраняет МКД, отнесенные к объектам культурного наследия;

— Департамент социальной защиты и Управление здравоохранения организовывают социальную и медицинскую помощь жителям данного МКД;

— Управление образования организовывает обучение детей, проживающих в МКД.

Перечень функций можно продолжать и дальше. Но очевидно одно — вся эта работа проводится с одним и тем же объектом – многоквартирным жилым домом.

А как подразделения приходят к общему знаменателю относительно сведений об объекте в конкретный момент времени? Каким образом происходит обмен информацией? Насколько она полна, достоверна, оперативна?

Очевидно, что если это один МКД, то он должен выглядеть одинаково для каждого подразделения – вся информация об объекте должна быть непротиворечива (рис. 2).

Рис. 2. Информация об МКД непротиворечива. Представление об объекте управления одинаковое.

Но если имеются противоречия в обрабатываемой информации, то каждое подразделение видит один и тот же МКД по-разному (рис. 3)

Рис. 3. Информация противоречива. Представление об объекте управления у различных участников процесса управления разное.

В результате в обобщённом виде мы получаем МКД, представленный на рис. 4.

Как преодолеть информационную раздробленность подразделений ОМСУ – опыт Ростова-на-Дону
Рис. 4. Информация противоречива. Обобщённое представление об объекте управления – МКД.

Такое обобщенное представление − объект с искажениями − касается не столько его физических характеристик, хотя и в них бывают расхождения, сколько неполноты, несвоевременности, противоречивости управленческой информации об объекте.

С данной проблемой ДИЗО столкнулся при формировании перечня земельных участков под аварийными жилыми домами с целью вовлечения их в оборот для привлечения дополнительных источников доходов в бюджет Ростова-на-Дону. Необходимо было не только сформировать адресный перечень участков, но и отразить все этапы и сроки их освобождения от аварийных домов.

Ликвидация аварийного жилья процесс многоэтапный, в котором задействованы более двадцати подразделений администрации города (в каждом из восьми районов города своя администрация и УЖКХ, а это уже 16 подразделений).

В течение пяти недель при совместной работе фактически вручную формировался каталог земельных участков с подробными их характеристиками и отражением хода освобождения от аварийных домов. При этом информация тут же устаревала. Было совершенно очевидно, что подобная работа очень трудозатратна и неэффективна.

Были выделены следующие проблемы межведомственного информационного взаимодействия подразделений администрации города:

  • отсутствуют возможности совместной обработки и эффективного обмена данными;
  • отсутствует единая инфраструктура сбора, хранения, обработки, передачи и использования данных;
  • отсутствуют единые информационные ресурсы, содержащие взаимоувязанные сведения об объектах и субъектах учета, в том числе геоинформационные;
  • отсутствует возможность соотнесения, сопоставления и анализа данных из различных информационных систем для получения полной, достоверной и актуальной информации о состоянии хозяйства города;
  • существует высокий уровень дублирования информации подразделений администрации вследствие недоступности данных об объектах управления друг для друга;
  • отсутствует единая нормативно-правовая, организационная и методическая база функционирования и использования информационных систем, обеспечивающих информационно-аналитическую и картографическую поддержку принятия решений по объектам управления.

Стало понятно, что необходимо создание механизма информационного обеспечения проведения единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью и земельными участками.

Для исследования проблем было проведено масштабное обследование двадцати подразделений, которые в той или иной степени задействованы в имущественно-земельных отношениях.

Изначально обсуждалась идея создания единого геоинформационного пространства на базе исключительно геоинформационных систем, установленных в подразделениях.

Был составлен и утвержден первым заместителем главы администрации Ростова-на-Дону план-график, подготовлены и разосланы участникам обследования анкеты (приложения 1 и 2), в которых необходимо было указать:

  • количество ПК, в т.ч. сколько из них соответствуют приведенными минимально допустимым характеристикам для работы с геоинформационными системами;
  • какое ПО используется;
  • какие серверы используются, их типы и характеристики;
  • какие каналы связи используются и их характеристики;
  • какими средствами обеспечивается информационная безопасность и сохранность данных;
  • количество администраторов и пользователей информационных систем (ИС).

Анализ показал, что минимальным требованиям для работы геоинформационных систем соответствует только 57% парка компьютерной техники, а существующая для удаленных подразделений скорость в 4-10 Мбит/c недостаточна.

Был проанализирован перечень и функционал действующих ИС. Анкетированием установили, что всего их 17. Отсюда исключили немуниципальные системы, на функционал которых сложно оказать воздействие (в основном это государственные федеральные и региональные ИС, бухгалтерские, правовые системы). Остался десяток муниципальных систем.

Далее были исключены системы, замкнутые сами на себя – когда информация из них никуда не передается и используется исключительно самим подразделением (необходимость в ней у сторонних подразделений отсутствует), а также ИС, автоматизирующие отдельные процессы, а не совокупность процессов.

Из двадцати обследованных подразделений информационные системы, позволяющие вводить, обрабатывать, формировать отчёты, хранить, передавать структурированные данные в ходе предоставления услуг и функций, в т.ч. по СМЭВ, установлены и используются только в двух подразделениях (в ДИЗО – система управления муниципальной собственностью, АС УМС, и в ДАиГ – геоинформационная система обеспечения деятельности в сфере имущественно-земельных отношений, ГИСОД ИЗО).

В результате были выделены четыре системы, сведения из которых необходимы сторонним подразделениям:

  • АС Управление муниципальной собственностью (АС УМС — установлена в ДИЗО);
  • Геоинформационная система обеспечения деятельности в сфере имущественно-земельных отношений (ГИСОД ИЗО — установлена в ДИЗО);
  • Информационная система обеспечения градостроительной деятельности (ИСОГД — установлена в ДАиГ);
  • СЭДО «Дело» (система документооборота — используется всеми подразделениями).

Ещё была выделена ИС – муниципальная СМЭВ (МСМЭВ). Поскольку она обеспечивает только транспорт, то должна использоваться всеми подразделениями по умолчанию. Но источником данных не является, поэтому в дальнейшем исследовании мы её не использовали.

Функцию автоматически формировать структурированные межведомственные запросы и принимать результаты таких запросов имеют АС УМС, ГИСОД ИЗО и ИСОГД, а СЭДО «Дело» (документооборот) такой возможности лишена – она представляет собой транспорт и файловое хранилище.

Далее системы СЭДО «Дело» и МСМЭВ использовались для анализа структуры документооборота, а системы АС УМС, ГИСОД ИЗО, ИСОГД и также СЭДО «Дело» − для анализа сводного реестра полномочий, функций и услуг администрации города Ростова-на-Дону.

Информационными системами, способными формировать структурированные межведомственные запросы, обеспечены только два подразделения из двадцати – ДИЗО и ДАиГ. В прочих подразделениях автоматизированы лишь отдельные функции.

Если состояние автоматизации всех исполняемых функций (услуг) обследуемых двадцати подразделений системами, имеющими возможность автоматически формировать и направлять межведомственные запросы и получать ответы, принять за 100%, то в настоящее время уровень автоматизации составляет всего лишь 10%.

Соответственно, нет серверов и администраторов систем.

Самой проблематичной для заполнения была последняя часть анкеты, с помощью которой проводилось исследование. Необходимо было указать основные виды деятельности согласно реестрам полномочий, функций и услуг, которые связаны с местоположением объектов на карте города.

Сводный реестр полномочий, функций и услуг в декабре 2016 года утверждён распоряжением администрации города «Об утверждении сводного реестра полномочий, функций и услуг Администрации города Ростова-на-Дону, её органов и муниципальных учреждений». Обследование ИС совпало с подготовкой проекта данного распоряжения.

Реестры многостраничные. Самый большой реестр у отрасли № 20 «Имущественно-земельные отношения» − 73 страницы таблиц, поэтому проводить опрос заочно, как выяснилось, неэффективно.

Было принято решение предварительно изучить и использовать сводный реестр в беседах с руководителями и специалистами обследуемых подразделений для выяснения ответа на вопросы: нужна ли геоинформация, в таком объёме, и достаточно ли только геоинформационных систем для исполнения всех функций (услуг)? Либо необходимо искать другие варианты организации информационного пространства для проведения единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью и земельными участками?

Возникала группа взаимосвязанных вопросов. Данные в каком формате чаще всего обрабатываются? В каком виде необходимо предоставлять информацию? Как связана обрабатываемая информация с действующими реестровыми (т.е. представляющими собой реестр объектов, содержащий сведения о них) и геоинформационными системами?

Были изучены восемь реестров полномочий, функций и услуг по восьми отраслям:

  • № 01 «Жилищно-коммунальное хозяйство и энергетика»;
  • № 04 «Архитектура и градостроительство»;
  • № 05 «Строительство»;
  • № 06 «Транспорт»;
  • № 07 «Дорожное хозяйство»;
  • № 15 «Экономика»;
  • № 17 «Торговля и бытовое обслуживание».

Из реестров отобрали 825 наименований функций (услуг), что составило более 90% всего перечня. По ним в ходе исследования осуществлялся поиск ответов на вопросы (Приложение 3):

1. Требуются данные из действующих информационных систем АС УМС, ГИСОД ИЗО, ИСОГД, СЭДО «Дело»? (да/нет для каждой из ИС);

2. Процесс обработки данных, а именно, что обрабатываем? (данные реестра/карта/текст).

3. Результат обработки данных, а именно, в какой форме нужно представить результат? (таблица/карта/текст).

4. Возможна ли географическая привязка объекта реестра к карте по адресу, кадастровому номеру или координатам? (да/нет).

На вопрос 1 можно было выбрать ответ «да» или «нет» для каждой из ИС. На вопросы 2-3 можно было выбрать больше одного ответа. На вопрос 4 — только ответ «да» или «нет».

В результате обработки получены следующие результаты в количественном и процентном выражении по восьми отраслям (Приложения 4, 5):

  • Потребность в данных из действующих ИС в среднем составляет от 15 до 57% (рис. 5.)
  • Больше всего требуется информация из СЭДО «Дело», поскольку она установлена и используется всеми подразделениями.
На втором месте реестровая АС УМС, основой которой является реестр муниципального имущества. Кроме того, в системе учитываются около 10 тысяч договоров аренды земельных участков. В ДИЗО часто обращаются с запросами о предоставлении данных из системы.

Рис. 5. Потребность в данных из действующих ИС.

ГИСОД ИЗО и ИСОГД являются поставщиками картографической информации, рабочие места ГИСОД ИЗО помимо ДИЗО установлены в 10 подразделениях Администрации, осуществляющих муниципальный земельный контроль.

Анализ показал, что количество наименований услуг, где используются данные АС УМС, превышает использование геоинформационных систем, за исключением отраслей «Архитектура и градостроительство» и «Дорожное хозяйство», что объясняется отраслевой спецификой.

В отрасли «Имущественно-земельные отношения» использование данных АС УМС составляет 70%, а ГИСОД ИЗО 32%. Отрасль большей частью работает с ведением реестров объектов, договорами аренды, платежами по ним, ведет претензионно-исковую работу, что не требует геоинформации.

Вместе с тем, предоставление участков, муниципальный земельный контроль невозможны без геоинформации. Участок формируется на основании данных карты, включается в реестр свободных земельных участков, затем предоставляется, на него заключается договор, затем идёт каждодневное администрирование платежей, борьба с задолженностью. Карта, казалось бы, для этого не нужна. Но периодически необходимо выехать на место – провести контроль исполнения обязательств по договору (например, проверить целевое использование участка), для этого опять нужна карта, т.е. геоинформация.

В сфере имущественно-земельных отношений реестровые и картографические системы тесно взаимосвязаны, для успешной работы необходим комплекс, содержащий обе системы.

Как показывает анализ, реестровые учётные системы первичны, поскольку идёт очень разносторонняя и сложная работа с объектом, включающая математические исчисления сумм аренды, задолженности, начисления пени и т.д.

Но даже если геоинформационная система не нужна определённой части специалистов в силу исполняемых конкретных функций, она обязательно требуется специалистам, предоставляющим аналитические материалы, отчёты высшему руководству для принятия управленческих решений.

Процесс обработки данных состоит в работе с текстом (71%), данными различных реестров (56%) и картой (35%) (рис. 6).

Рис. 6. Процесс обработки данных с помощью различных ИС.

Интересно сравнить цифры двух диаграмм. Потребности данных из реестровой системы АС УМС (рис. 5) существуют в 32% наименований функций (услуг). При этом обрабатываются в данные реестра в 56% наименований (рис. 6), таковы результаты анкетирования.

Как же так? Получается, что подразделения администрации в реестровой системе АС УМС не работают, своих систем не имеют, но при этом все равно ведут реестры объектов с помощью офисных приложений (Word, Excel)? Значит, каждое подразделение, отдел, сектор, исполнитель ведут обособленные реестры, в которых информация никак не соотносится с аналогичной информацией в других реестрах.

И здесь возникают противоречия, несогласования в обрабатываемой обособленно информации.

А вот с обработкой карты и результатами в виде карты таких проблем нет. ГИСОД ИЗО и ИСОГД – геоинформационные системы, обрабатывающие в сумме 35% наименований услуг и функций (рис. 5). И результат обработки в виде карты составляет 35% (рис. 6).

О чём это говорит? О том, что у подразделений нет стандартных пакетов для обработки картографической информации, у них только Word и Excel. И если даже есть потребность в геоинформации, удовлетворить её можно, только направив запрос в системы ГИСОД ИЗО или ИСОГД, либо обратившись публичной кадастровой карте Росреестра (но это уже другая история, её изучение лежит за границами горизонтального информационного взаимодействия органов местного самоуправления).

Результат обработки данных в ИС представлен в виде текста (95%), таблиц (51%) и карты (30%) (рис. 7).

Рис. 7. Результат обработки данных в ИС.

Преимущество текста над табличными и геоданными объясняется следующим. Даже если сотрудники обрабатывают часть данных в реестровых и геоинформационных системах, то в конечном итоге, даже формируя таблицы и карты, результат они представляют в виде сопроводительного письма (текст) и приложения (таблица, карта). А часто всё сводится только к тексту.

Таким образом, представленный в текстовой форме результат обработки данных не всегда отражает техническую и технологическую сложность обработки и сопоставления информации.

Например, предоставление результата исполнения функции (услуги) в 463 из 825 (56%) наименований функций (услуг) связано с обработкой данных, характеризующих объекты различных реестров, а в 285 из 825 (35%) – с обработкой карты.

Интересен в этой связи ответ на вопрос – возможна ли географическая привязка объекта реестра к карте по адресу, кадастровому номеру или координатам?

Как показало исследование, объекты практически всех реестров (в 438 из 463, т.е. 95%) наименований функций (услуг) могут иметь географическую привязку к карте по адресу или иному признаку (строение, физическое, юридическое лицо), кадастровому номеру (земельный участок) или географическим координатам (например, нестационарные торговые объекты).

Из этого следует, что к любому объекту реестра, имеющему географический ориентир, возможно «привязать» любые данные и документы, связанные с 438 наименованиями функций (услуг) по восьми отраслям.

В результате поведенного исследования выявлены зоны пересечения реестров объектов, данные о которых совместно обрабатывают подразделения администрации. Например, реестр муниципального жилого фонда (ведёт ДИЗО) является частью реестра всех многоквартирных домов города (ведёт ДАиГ), а тот, в свою очередь, частью реестра всех объектов капитального строительства (ведет ДКСиПР). Таким образом, возникают зоны пересечения реестров объектов, данные о которых совместно обрабатывают подразделения администрации (рис. 8).

Рис. 8. Диаграмма зон пересечения реестров объектов, данные о которых совместно обрабатывают подразделения администрации Ростова-на-Дону.

Данные всех этих взаимосвязанных реестров, выявленные на основе зон пересечения, целесообразно обрабатывать в режиме совместного доступа.

Значительная часть реестров (на рис. 8 они обозначены синим и зеленым цветом) либо уже есть в наличии в ИС ДИЗО и ДАиГ, либо есть, но требует дополнений, которые необходимо осуществить при дальнейшем развитии ИС и создании механизма информационного обеспечения проведения единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью и земельными участкам, во избежание формирования параллельных реестров с несогласованными данными об объектах.

Кроме того, наличие связанной с объектом структурированной информации в целях мониторинга, контроля, принятия управленческих решений позволит пользоваться данными, находящимися в системе, без формируемых сегодня фактически вручную тысяч запросов и ожидания длительных неструктурированных ответов, по которым надо ещё сделать свод и провести аналитическую работу.

Но создать единое пространство в условиях ограниченных финансовых ресурсов и сроков проблематично. Следует сначала выяснить, какие подразделения ведут между собой наибольший обмен информацией, чей документооборот наиболее значителен в структуре всего горизонтального документооборота обследуемых подразделений.

Необходимо было установить объемы документооборота подразделений, участвовавших в обследовании, и взаимосвязи между ними. Из всего документооборота на основе данных за 11 месяцев 2016 года из систем СЭДО «Дело» и МСМЭВ была выделена корреспонденция только обследуемых двадцати подразделений между собой.

За 11 месяцев 2016 года внутренний документооборот между подразделениями администрации – участниками обследования составил порядка 58 тысяч документов (приложение 6).

Наибольший объем документооборота приходится на три отраслевых департамента (ДИЗО, ДАиГ и ДЖКХиЭ) и администрации районов, причём этот документооборот четыре подразделения (администрации восьми районов в связи с исполнением однородных полномочий, функций и услуг принимаем за одно подразделение) осуществляют между собой. А это 46 тысяч исходящих писем (80% всей исходящей корреспонденции обследуемых подразделений) и 46 тысяч входящих писем (80% всей входящей корреспонденции обследуемых подразделений).

Кроме того, очевидно, что вышеуказанные отраслевые департаменты и связанные с ними подразделения администраций районов работают с однородной информацией, относящейся к одному и тому же объекту. В данном случае горизонтальное межведомственное информационное взаимодействие на основе официальных межведомственных запросов, даже с помощью электронных сервисов, зачастую не имеет смысла. Отраслевой орган в большинстве случаев запрашивает для мониторинга и контроля статистическую информацию, которую достаточно (при правильной организации ИС) формировать с помощью средств генерации отчётов самому отраслевому органу. При этом подразделения администрации будут вносить и обрабатывать первичную информацию в ИС, а отраслевые органы контролировать работу в той же самой информационной системе. Тут заключён резерв снижения количества межведомственной корреспонденции и затрат рабочего времени.

На основе анализа действующих ИС, сводного реестра полномочий, функций и услуг администрации города Ростова-на-Дону, её органов и муниципальных учреждений, горизонтального документооборота подразделений выделены шесть факторов, влияющих на характер и эффективность межведомственного взаимодействия:

1. Использование общегородской реестровой информационно-аналитической системы с настраиваемыми отраслевыми подсистемами для устранения противоречивости информации об объекте.

2. Тесное взаимодействие реестровой системы с общегородской геоинформационной системой.

3. Возможность совместной обработки данных об объекте реестровой системы в пространстве с помощью геоинформационной системы (например, нанесение на тематические картографические слои новых объектов, которые отсутствуют в реестровой системе).

4. Возможность информационных систем автоматически формировать структурированные межведомственные запросы и принимать и хранить результаты таких запросов (там, где требуется документально подтвержденный ответ).

5. Возможность совместной обработки данных об объекте без необходимости отправки межведомственного запроса (там, где не требуется документально подтвержденный ответ, например ДИЗО, ДАиГ, ДЖКХиЭ и администрации восьми районов, исполняющие взаимосвязанные с отраслевыми департаментами функции, а это 80% горизонтального документооборота).

6. Использование информационной системы МСМЭВ, обеспечивающей транспортировку структурированных данных.

Установлено, что для проведения единой политики в области управления и распоряжения муниципальной собственностью и земельными участками необходимо исключить противоречивость, неполноту и несвоевременность передачи и обработки данных, касающихся объектов управления, путем создания территориально-распределенного информационно-аналитического комплекса, включающего:

общегородскую реестровую информационно-аналитическую систему, содержащую настраиваемые отраслевые подсистемы, что позволит исключить конфликтные зоны пересечения реестров объектов, данные о которых совместно обрабатывают различные подразделения администрации (463 из 852 (56,1%) наименований функций (услуг) восьми отраслей);

общегородскую геоинформационную систему, которая позволит визуализировать объекты на карте и устранить имеющиеся противоречия при наложении земельных участков, самовольный захват, размещение капитальных и нестационарных объектов на участках и т.д. (438 из 463 наименований функций (услуг) восьми отраслей, или 94,6%).

При создании территориально-распределенного информационно-аналитического комплекса необходимо учитывать:

  • все выделенные шесть факторов, влияющих на характер и эффективность межведомственного взаимодействия;
  • наличие зон пересечения реестров объектов, данные о которых совместно обрабатывают подразделения администрации;
  • необходимость обновления парка компьютерной техники и увеличения скорости передачи данных для геоинформационных систем.

Об авторе: Елена Сеничева — заместитель директора департамента имущественно-земельных отношений города Ростова-на-Дону.